地方财政转移支付问题研究

摘 要：财政转移支付制度，是以各级政府间的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为目标而采取的一种财政平衡制度。财政转移制度是实行分税制财政管理体制国家普遍采用的、用于解决中央与地方之间及各地方之间财政失衡的一种重要手段。财政转移支付制度作为中国1994年开始实行的分税制财政体制改革的重要内容之一，正处于不断完善之中。通过对2003—2012年济南辖区四个县（市）地方財政转移支付进行实证分析，得出财政转移支付的积极作用以及存在的缺陷，提出相应的对策建议。

关键词：地方财政；财政转移支付；济南市

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）24-0077-04

一、地方财政转移支付的积极作用

（一）地方财政转移支付弥补了地方财政收支缺口

1994年实行的分税制改革理顺了中央与地方政府间的财政关系，提高了中央财政收入在财政总收入中的比重，解决了当时出现的财政困难，提高了国家的宏观调控能力。但伴随着地方政府财权的消弱，其所承担的社会发展重任却并未消弱，造成地方政府财权和事权的不对称。从地方财政收支占全国财政收支比重图（见图1）可以看出，分税制改革前后，地方财政收入占全国财政总收入的比例下降明显，同时，地方财政支出占全国财政总支出的比例却不降反升。地方政府财力水平较低，而支出责任较大。从图中可以看出分税制改革后，地方财政出现巨大的收支缺口。而财政转移支付制度的建立，通过中央对地方的纵向财政转移支付，解决了中央与地方之间的财政失衡，保障了地方财政的收支平衡。

而从济南辖区各县（市）的情况来看，从2003—2012年间，每年都存在较大的财政缺口，并且有逐年增大的趋势。通过政府间的财政转移支付，获得上级财政转移支付资金后，地方财政收支缺口得到了弥补，同时各县（市）的财政预算支出能力逐年不断增长（见下页图2）。

（二）转移支付促进了县级财政均等化水平的提高

“逐步实现基本公共服务均等化”是实现社会主义和谐社会的重要任务目标之一，而县级财政是地方财政的基础，县级财政均等化水平关系到基本公共服务均等化的实现，关系到社会公平与经济发展。

本文通过标志变异系数法来测算县级财政均等化的效果。变异系数具有“对任何不同收入水平的收入转移都赋予同样的权重”的特点，因而对任意水平上的收入转移都有很强的敏感性。

本文选取济南各县（市）的县人均预算财政收入及县人均预算财政支出两个变量进行分析比较。前者代表各地区自主性财力的不均衡程度，后者代表各地区财政支出的不均衡程度。对于地方财政而言，本级预算财政支出等于本级预算财政收入加上该年净转移支付收入，因此县人均预算财政支出的标志变异系数相对于县人均预算财政收入标志变异系数所表现出来的变化基本可以归结于转移支付的作用。

标志变异系数=各县（市）人均预算财政收入（或支出）的标准差/各县（市）人均预算财政收入（或支出）的均值。通过比较各县（市）人均预算财政收入与人均预算财政支出标志变异系数的大小，来判断转移支付的作用是降低还是加大了县际财力的不均衡。如若前者大于后者，则可断定转移支付降低了县际财力不均衡；反之亦然。

从济南辖区各县市人均预算收入与转移支付后的人均预算支出的标志变异系数对比来看（见图3），在转移支付后，人均预算支出标志变异系数明显下降。可见，转移支付后，县级财政均等化程度明显提高。

（三）转移支付缩小了县际经济发展不平衡

为了量化转移支付对县际经济的影响作用，引入变量——人均GDP变异系数。人均GDP变异系数代表济南辖区各县（市）经济发展的不均衡程度。定义：

人均GDP变异系数=各县（市）人均GDP的标准差/各县（市）人均GDP的均值

通过引入收敛系数，来分别判断县本级财政收入和经过转移支付调整后的县本级财政支出对县际经济发展平衡性的影响。本文以人均财政收入对人均GDP分布的收敛系数、人均财政支出对人均财政收入分布的收敛系数、人均财政支出对人均GDP分布的收敛系数这三个指标进行分析。其中，人均财政收入对人均GDP分布的收敛系数=（人均GDP变异系数-人均财政收入变异系数）/人均财政收入变异系数（其他两项指标运算与之类似）。

本文运用2012年数据得出了当年的济南辖区各县（市）人均GDP、财政收入和支出收敛系数（见下页表1）。从下页表1可以看出，人均财政收入对人均GDP的收敛系数为负，这意味着县本级财政收入不但没有缩小反而放大了各县（市）在经济发展水平上的差距。而人均财政支出对人均收入的收敛系数为正值，则表明转移支付在一定程度上减少了人均财政收入的县级差距。人均财政支出对人均GDP为正值，说明转移支付不仅减弱了财政收入县际不均，还纠正了经济发展水平县际分布不平等的状况。

二、地方财政转移支付存在的问题

（一）纵向转移支付结构不合理，削弱均等化作用

当前，纵向财政转移支付收入主要包括返还性收入、专项转移支付收入和一般性转移支付收入三个项目。其中，返还性收入主要内容为税收返还。税收返还是1994年分税制改革的一项重要内容，具体包括“两税”返还，所得税返还及成品油价格和税费改革税收返还。专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金，主要用于教育、医疗卫生、社保等方面。一般性转移支付是政府间财政关系的重要组成部分，目的是缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化，其特点是不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。

从济南辖区各县（市）财力分类变异系数图（见图4）来看，税收返还曲线几乎与人均预算收入曲线重合，可见税收返还起到的均等化作用十分有限；2003—2007年，专项转移支付曲线略低于税收返还曲线，从2007年开始，与税收曲线距离开始拉大，说明专项转移支付起到了一定均等化的作用，且其作用逐渐显著；一般性转移支付曲线与人均预算支出曲线最接近，可见一般性转移支付的均等化作用最为显著。

由于税收返还是一种基于地方既得利益的就地返还，发达地区税收多得到的返还就多，而欠发达地区税收少得到的返还额就少。这是对上图税收返还曲线的解释，同时也说明在财政转移支付框架中，税收返还只具有有限的财源保障功能。它不仅没有起到调节财力差异的作用，反而加大了贫富差距，违背了公共服务均等化的目标。

对于专项转移支付而言，虽然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其规模不断增大的基础之上。以商河县为例，2011年专项转移支付资金达5.1亿元，占纵向转移支付资金的47%。由于其资金投向较为分散，重点不突出，几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，实际的调控作用发挥并不理想。以商河县为例，2011年专项转移支付资金涉及项目430个，其中100万元以上的114个，只占项目的27%，5万元以下的项目29个，占项目的7%，最小的项目资金额仅为2 200元。

虽然一般性转移支付对均等化的积极影响最为显著，但由于其规模相对较小，难以充分发挥平衡地方财力的作用。

（二）财政转移支付形式单一，横向不均衡问题难解决

转移支付的模式一般包括三种：一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。而当前中国财政转移支付主要采取的是自上而下的纵向财政平衡，是建立在维护地方既得利益的前提下的一种转移支付模式。然而由于各地区经济发展水平不同，税基也不同，在相同的税收努力程度下，财政收入就存在差距。同时，财政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也会导致各地区财政支出的差异。这些差异又会刺激生产要素向财政净收益较多的地区流动，从而加剧了地区间的不平衡。

就济南各县（市）来说，虽然上级政府进行的纵向转移支付在一定程度上了缓解了地区间的横向不均衡（见上页图4），但各县（市）财政横向不均衡依然存在。2012年，人均财政预算支出最高的章丘市达到了4 960.54元/人，而人均财政预算支出最低的商河县只有2 793.15元/人，前者几乎是后者的两倍。为了说明横向不均衡的一般性，本文分析了山东省140个县（市）区从2003—2012年的人均财政支出情况（见表2）。从表2可以看出，不管是标准差还是绝对极差（最大值—最小值）都是逐年增大，这意味着虽然山东省各县（市）区的人均财政支出快速增长，但离散程度也越来越大，各县（市）区的财力差距逐年扩大。

三、改善地方财政转移支付的对策建议

（一）调整纵向转移支付结构，增强均等化作用

现行的财政支付结构中，一般性转移支付和专项转移支付都体现了均等化作用，而返还性收入（税收返还）因其对经济发达地区具有倾斜性，与均等化目标背道而驰。要充分发挥转移支付对均等化的促进作用，就要逐步扩大一般性转移支付以及与特定政策目标相联系的专项转移支付的规模；逐步减少直至取消维持地方既得利益的税收返还制度，并根据各地的经济发展水平，客观地、合理地确定对各地区的支付金额；对专项转移支付进行整顿，使其项目的设置更科学、合理，使其成为国家对地方政府加以引导以及进行产业结调整、改善民生等宏观调控的重要手段。

（二）引入横向转移支付，解决横向不均衡问题

横向转移支付是依据公共服务均等化理论和国家财政调节理论，通过财力富裕地区对财力匮乏地区的资金转移来弥补后者财政收支缺口，实现地区间财力横向均衡。当前，由于客观的巨大经济差距及现有的纵向转移支付制度不完善，转移支付的均等化效果十分有限，引入横向转移支付很有必要。其次，各地区间财力差异很大，富裕地区完全有能力向贫困地区转移财力。实际上，各地区间的人才、物资的转移，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等实质上就是横向的转移支付。因此，实行地区间的横向转移支付具有可行性。

从横向转移支付的模式构建来看，德國纵横交错的转移支付体系为我们提供了借鉴。其转移支付体系涉及联邦和州两级政府，在纵向转移支付方面，由联邦对州的转移支付和联邦补充拨款（主要补贴财力贫困州）组成；在横向转移支付方面规定如下：各州享有的44%的增值税中的75%按全国统一的人均额来分配，其余的25%分配给税收能力低于全国平均水平的州，使其人均额达到全国平均水平的92%。这种纵横交错的转移支付体系，解决了德国各州之间的横向财政失衡问题。

因此，我们可以借鉴德国成功经验，建立纵横交错的财政转移支付制度。而横向转移支付的具体方案应因地制宜，根据地区间财力强弱、公共服务水平的高低来合理确定转移支付资金的规模、结构。

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[责任编辑 陈丹丹]

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