政府间转移支付方案设计的研究

【摘 要】有关政府间财政转移方式的研究长期以来一直是理论与实践关注的热点。在中国分税制中，主要通过转移支付解决政府间存在的财政失衡，实现中央政府调控目标。目前的中国转移支付收效并不太理想，本文针对我国国情，在总结西方经典理论与借鉴发达国家成功经验的基础上，对完善我国转移支付方式作出进一步思考，提出设计方案。

【关键词】财政转移支付；基本公共服务均等

市场经济条件下，世界各国为了规范政府间财政关系，普遍采用分税制财政体制。但是，各地区由于存在自然条件、经济环境、经济发展程度、人均国民生产总值等多种因素的影响，存在着事权、财权和财力纵向和横向的失衡。为解决政府间存在的这种失衡，在分税制财政体制基础上，通过各种政府间转移支付方式，规范和调节政府间财政分配关系。如何运用财政转移支付方式，以及各种方式如何搭配，在财政理论与实践中占有重要地位。

一、转移支付内涵分析

转移支付属于再分配制度，对其理解存在一定的差别。一致观点认为转移支付可以看作是政府单方面的无偿支出。凯恩斯主义出现后，随着国家干预的加强，转移支付作用日益为社会承认，并不断完善和发展，转移支付范围逐渐扩大。

转移支付主要包括债务利息支出、捐赠支出和补助支出。可以划分为对居民、对企业、中央财政对地方财政的转移支付三个层次。

二、完善转移支付方式的思考

评价一个转移支付制度的影响应综合考虑制度设计中横向和纵向两方面，规范的政府转移支付制度，其终极目标是追求横向平衡，即在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。转移方式的完善首先可着眼于确定预期的目标。

（一）明确转移支付的目标

针对我国转移支付存在的问题，要制定符合中国国情的转移支付目标，可以从财力的横向与纵向不均衡、外部效应、均等化的公共服务、实现经济社会均衡协调发展几方面因素进行考虑，通过西方理论与国际实践经验也能够得到启发。

当前各国主要采用纵向与纵横交错两大类转移支付方式。我国主要采用单一纵向的转移支付方式，但透明度低，稳定性差，许多先进国家如美国、日本、德国都通过法律将转移支付规范化，稳定性较强。比如德国设立“均等化基金”，采用纵向横向相结合的方式，由较富裕的州向该基金贡献财政收入，较为落后的州从该基金中得到转移支付拨款，取得很好的均等化效果。借鉴国外经验时，应考虑到我国国情的差异，在我国当前经济仍不是很发达的状况下，缩小地区差距仍然是政府宏观调控的主要目标，而在财政转移方式的选择上，一般性转移支出应占有较大比例。

针对我国国情，目前不宜设置过多目标，财政公平目标是辖区间的起点公平，而不是鼓励地方政府直接从事经济建设，以达到结果公平。根据我国主要突出的问题，笔者认为可将我国财政转移支付制度建设的目标设定为三方面t实现财政的纵向与横向均衡、向实现全国公共服务均等化靠近。针对实践中存在的问题，建立规范科学的财政转移支付方式。

（二）主要转移支付方式调整的基本方向

1、简化现行转移支付种类

针对我国实际，应将现有转移支付种类归类，整合为主要采取一般转移支付和专项拨款两种转移方式，另外存在少量特殊转移支付作为补充。将大部分补助形式并入税收返还与一般性转移支付支出，减少直至取消税收返还。一般转移支付以公共服务均等化为目标，对收入和支出综合客观因素进行测算。专项拨款以事权为基础，保证其公开、透明。

2、归并专项转移支付项目

对专项补助项目范围及补助比例作相应调整。要严格按照国家政策意固和事權划分原则，清理和压缩现有的专项拨款项目，国际经验表明，专项补助的范围通常限定在具有明显外溢性的基础性项目和公益事业项目内。只对国家鼓励、并且属于国家和地方共同负担的事项，设立专项转移支付：属于地方支出责任范围内的事务，则不安排补助。借鉴国外经验，部分项目引入分类拨款方式，以减少名目繁多的项目。如在美国，上级政府依据法定公式对某些特定领域进行分类补助，下级政府对这类补助有相对独立的使用权。压缩资本建设项目，增加公共服务项目，同时将行政管理开支、公检法开支等项目剔除，稳定对义务教育、农业科技产业化、救灾等方面支出，加大对支援西部经济不发达地区等补助的拨款，以适应专项转移支付的基本目标。

3、增加均等化转移支付比重

针对具有均等化效应的一般性转移支出，应从根本上改变其增量来源的约束，解决资金来源问题。德国实行分税制，同时，中央财力集中度较低，与我国有一定相似性。可以借鉴德国以财力水平的平衡作为核心和主体，通过横向调节来实现各州财力的相对平衡。首先以增值税平衡为基础，各州的财力基数以此为基准核算：财力水平调节后，若仍存在地区间财力与公共服务水平差距，则以补充拨款作为最后的补充。通过多层途径与方式实现均衡化转移。这种方式我国在目前运用的省际帮扶中有一定借鉴意义。与此类似，均衡拨款可以与中央集中的消费税、增值税增量挂钩，2002年所得税分享改革已经增加到均衡拨款中一部分增量。改革将资金来源扩大，两税增量会大大增加均衡财力。也可以过渡期转移支付总额为基数，按固定数额逐年递增。这样，资金来源有保证，控制力强，均等化支出力度较有弹性。目前我国经济不发达，保证各地财力平衡本身存在困难，因此规范化的横向调节存在一定局限性。

三、兼顾省以下转移支付方案设计

（一）一般性转移支付方案的设计

一般性转移支付主要用来实现公共服务均等化目标，是财政转移支付体系的主体。基本思路是运用因素法，计算出标准财政收入额与标准财政支出额，用标准财政支出与标准财政收入差额乘以其对应的补助比率，测算出转移支付额。

（二）专项转移支付方式设想

专项拨款应与中央政府既定的目标密切相关，对教育医疗等专项补助要着眼于国家调控重点与不同时期经济社会发展的薄弱环节，要在省财政的协调下，协商确定均等化调剂额度。可以借鉴德国的转移支付。针对现阶段我国各地区差异较大实际，笔者认为，确定80%作为均等化指标就已经很高，贫困地区接受补助后至多可达到平均水平的80%。以此标准计算出各地转移支付数额后，具体转入转出资金都要通过各地财政与省财政的专项结算进行。

对于不同专项拨款，采用不同方式核算。若无配套要求，则以受援地区该项公共产品的单位成本与其提供数量与标准水平的缺口两项乘积为依据，确定分配资金数额。若有配套要求，可以借鉴日本的国库补助金的原则和做法。根据国家调控目标，区别项目、地区实行差别配套率。对经济落后地区有一定倾斜，中央和省市对县的转移支付以起点公平为导向，利用转移支付资金解决县政府的公共设施建设、教育支出和社会保障支出，要减少县政府的配套资金额度。既体现国家政策，支援当地建设，又发挥公共服务均等化的调节作用。由此，有条件配套拨款的实施，首先，应根据人均财力水平确定有差别的资金配套率，其次，要测算出该公共产品需要提供的资金总量。

（三）特别补助简要设计

除以上两种主体转移方式之外，由于社会实际需要，还应设置少量特别补助。针对不便于通过因素法核算的因素：现实经济生活中存在的特殊情况，避免因非预期因素的出现而打乱正常的转移支付程式和秩序：或者某些无法用因素法等规范核算的特殊事项。特别补助转移支出资金主要来源是中央的财力储备，与中央政府应急预案相对应。在某些地区遭遇严重自然灾害、非意料严重事变之时，比如2003年发生的非典、最近在中国南方出现的严重的时雪灾害。上级政府对下级政府有能力并及时提供特殊补助。

特别补助提供是主要依据项目或事件的突发性。与以上两种方式比较，转移支付额的确定，不宜适用于因素法，而与项目当时或预期支出有很大关联。特殊情况下，可根据该事项的直接成本确定。随着各项改革完善，再采用较规范的计算方式。对于资金管理，应当通过绩效考核保证受补助对象直接受益。

【参考文献】

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