管办评分离顺应时代而为

教育部适时出台《关于确定教育管办评分离改革试点单位和试点任务的通知》（教政法厅函[2015]49号），标志着我国教育管办评分离改革正式进入试点阶段。教育部教育发展研究中心主任张力说：“从管办评的要义的角度看，认为今后的工作重点应放在三个层面：扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，改进和加强教育评估监测。”以管办评分离为契机，不断深化我国教育领域的综合改革，进一步改革人才培养模式，加快推进教育现代化进程，此举可谓是教育改革的一个时代进步。

“管办评分离”政策适时出台

进入21世纪后，随着全面推进素质教育，以考试为教学杠杆的评价体制改革逐渐受到关注。2004年《2003-2007年教育振兴行动计划》首次较为全面系统地提出加快考试评价制度改革，健全教育督导与评估体系等策略。评价作为衡量教育发展水平和指引教育发展方向的工具，地位越来越重要。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“政校分开、管办分离”，要求建设现代学校制度、落实和扩大学校办学自主权、深化办学体制的改革思路。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”

今年5月，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》，明确了管办评分离的行动路线图。10月份刚刚颁布的《关于确定教育管办评分离改革试点单位和试点任务的通知》，确定北京市东城区教育委员会、上海市教育委员会、无锡市教育局、浙江省教育厅、青岛市教育局、重庆市江津区人民政府、成都市教育局、克拉玛依市教育局为全国教育管办评分离改革综合试点单位，乌兰察布市教育局、沈阳市教育局、佛山市顺德区教育局、西北大学为单项试点单位。《通知》指出，各试点单位要尽快全面启动试点工作，2016年9月前形成阶段性成果。成立以主要负责人为组长的领导小组，建立部门协调机制，保证试点工作有序推进。

对此，北京教育科学研究院助理研究员高兵说：目前关于“管办评分离”政策的焦点是政府简政放权，扩大省级政府教育统筹权，落实学校办学自主权，推进现代学校制度建设，引入第三方评价等。可参见下图。

“管”从教育放权开始

所谓教育放权，即教育管理部门把权力下放；简而言之，就是中央向地方放权，政府向学校放权。2014年2月，国务院教育督导委员会出台了《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，可以看作是中央对推进“管办评分离”最直接的回应。教育部部长袁贵仁曾经表示：教育部门放权有两个，一个是使省级政府有更大的教育统筹权，一个是所有政府要向学校放权，特别是高等学校办学自主权。

那么放权之后，政府怎么管呢？教育部教育发展研究中心副主任杨银付表示：过去对省级政府放权不够、管得太多，在一些领域管理重心偏低。放权之后政府管理应该从微观向宏观转变，从直接向间接转变，从管理向服务转变。比如，以标准提升代替过去“靠项目要支持”的工作模式，标准提升了，相关投入会更大；用规则来营造良好、公平的教育环境；用财政杠杆来缩小城乡办学差距等。

从地方探索实验层面来看，潍坊市坊子区、上海市浦东新区等地进行的一些探索，为“管办评分离”试点工作的展开积累了许多有益经验。以上海市浦东新区为例，早在2005年就开始进行了初步探索。当时，浦东新区基础教育学生46.7万人，中小学幼儿园632所，若算上分校、分园，学校总数超过1000所，且校际差异较大，既有全国、全上海市顶尖的重点学校，又有典型的农村学校。“客观的现实，倒逼我们浦东只能选择放弃精细化管理，选择‘小政府、大社会’的管理模式，试图构建一个政府宏观管理、学校自主办学和社会专业评价的教育管办评分离之路。”浦东新区教育局基教处刘文杰介绍说，改革之初，浦东新区对管办评中各方的角色进行了简单梳理，把区域事业规划、资源配置、公共财政投入、政策设计、质量监控、服务平台建设等属于政府职能的，划归政府；把教职工聘任、课程开发、教育教学组织、自我评价等属于学校职能的，让给学校；把知情权、参与权、监督权以及社会对教育的评估等属于社会职能的，还给社会；把可供多元选择的教育服务、多元多层次国际教育、民办教育等市场职能的，划转给市场。

学校应以特色与活力赢得尊重

推进教育管办评分离，促进政府职能转变，离不开一线校长的清醒认知和大力推动。来自“2015年中国长三角校长高峰论坛”的一项现场调查显示：有三分之二的校长认为，落实学校办学主体地位、激发学校办学活力，最主要的障碍是政府的政府管理教育越位、缺位、错位。不少校长认为，管办评分离之后，教育的核心落在学校办学。不但要依法办学明晰权责，更要以特色和活力赢得尊重肯定。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”这为学校依法自主办学指明了方向。对此，教育部副部长刘利民指出：一是教育行政部门应制订加强中小学现代学校制度建设的指导意见，指导本地区家庭、学校和社区开展合作协商；二是制订家长委员会章程，明晰家委会权利义务和合作协商的内容。鼓励学校开展家长、社区参与学校管理方法途径和合作方式研究；三是组织交流推广各地各校依法治理、民主管理、自主办学、社会参与的现代学校制度建设经验。

在鼓励学校自主办学方面，山东省潍坊市坊子区走在了各地的前列。坊子区也因此荣获2012年“第三届地方教育制度创新奖”。作为一个教育基础薄弱的县区，在硬件设施不完善的情况下，潍坊市坊子区积极探索改革，简政放权，将办学自主权交给学校，真正建设现代学校管理制度，难能可贵。主要措施有：实行校长公开竞聘上岗，校长在区教育局核定的副校长职数内，按规定程序提名副校长，须达到全体教职工85%以上满意率方可通过，并在区教育局备案，组成学校班子；学校班子在区教育局核定的内设机构和中层干部职数内，按规定程序自主设置内部机构，由副校长聘任中层干部；以七马路小学和韩尔庄小学为自主办学试点学校，区教育局按照学校编制、班额、生源等情况核定学校岗位数量，将岗位指标下达至学校，学校结合实际明确各岗位的条件、任务、合理使用；学校与聘任教师实行合同制管理，全区内统一调配使用；区教育局协同区财政局，及时、足额拨付学校办学经费，学校按照部门预算要求实行综合预算管理，并按照“变事前审批为事后监管”的原则，不再对学校预算内生均公用经费开支的具体事项进行事前审批；将班级管理团队激励机制经费财政拨款部分纳入学校绩效工资总量，学校按照“一校一方案”的原则自主制定奖励性绩效工资分配方案，自主分配。

独立性评价是保障

教育评价在中国整个教育制度建设中是一个薄弱环节，现在中国教育评价主要是通过考试测评，而考试测评又更多地侧重在学业知识的考评上，它很难去全面评价学生和学校，更难全面评价地方教育部门。“教育治理体系管办评一家，尤其评价完全是政府说了算，是造成人们对教育不满的主要原因。管理是你、举办是你、评价还是你，好是你说，不好也是你说，完全没有话语权的大众怎么会没有逆反心理？”国家督学、贵州省教育厅副厅长李奇勇表示。

然而，当前学术界对“评价”还存在着一些疑问和争议：谁有资格评价？如何在当前诚信体系还不健全的环境下保障评价的独立性？如果除政府和学校以外的评价都应视为第三方评价机构，那么“督导”究竟是政府管理行为，还是评价行为？第三方评价机构对谁负责？第三方机构是仅评价学校办学效果，还是既评价学校办学效果，又评价政府治理效果？

国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽认为，“政府管理部门不是专业机构，但可以利用专业化评价检测结果，实施管理，调整政策。政府不宜自己出去搞评价，评价也不应进入政府的权力清单。”王烽提醒说，“我们的教育评价应当给学校预留足够的自主发展空间。一般而言，好的学校没有统一的标准，好的学校各具特色，好的学校需要个性发展。所以，政府出台的质量标准应是基本质量标准，不应是高的质量标准。如果一个高的质量标准，大家都追求的话，所有学校就很有可能都办成一个模样。”

从第三方专业教育评估层面来看，上海市教育评估院、重庆市教育评估院、江苏省教育评估院等，均不同程度地接受各级教育行政部门、各类教育机构和其他单位的委托，开展相关评估及服务工作。以上海浦东新区为例，2005年时，教育类的社会组织、专业化组织仅9家，而今达到47家。浦东新区政府以购买服务、通过持续给项目等方式培育教育评估、教育培训服务等专业化的社会中介组织。截至目前，浦东新区额外投入财政专项经费5850万元，实施了65个委托管理项目。浦东新区教育局基教处刘文杰介绍说：“在推进第三方教育评估方面，我们有一套完整的招投标制度，教育局和第三方委托机构之间是一种协议关系、契约关系，第三方评估机构依据协议对学校开展初态评估、中期评估、终结性评估，然后进行前后比较，通过观测被评估学校在同类学校中是否有明显进步，来反映我们额外的委托管理经费的实际效益。”

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