地方政府教育财政投入监督机制及其完善

摘要：此研究针对我国现行地方政府教育财政投入监管制度存在的现实问题及其成因，创新监督体制、监督内容、监督方式与监督保障等，构建有中国特色的地方政府教育财政投入监督制度。

关键词：地方政府；教育财政投入；监督机制

中图分类号：G640　文献标识码：A　文章编号：1671-6124(2012)03-0086-04

财政部2012年财政预算显示：教育投入首次确保4％，但目前落实财政性教育经费支出占国内生产总值4％目标任务艰巨，不少地方财政压力大，对加大教育投入的具体安排还不明确。从教育财政投入政府责任分配比例看，中央和地方国际分配比例为60：40，而我国为37：63，地方政府承担较大的投入责任，但地方政府往往由于财力有限、任期较短，而不愿意积极主动进行绩效显现周期较长的教育经费投入。只有通过建立地方政府教育经费财政投入监督检查机制与相应的奖惩评价机制，将教育经费投入纳入地方政府的业绩考核指标体系，让地方政府官员必须对教育经费投入不足、不到位、被挤占、被挪用等违法行为承担相应的法律责任，才能确保地方政府教育财政投入足额及时到位与高效发挥作用。

一、完善地方政府教育财政投入监督机制及其意义

地方政府教育财政投入监督机制是国家通过立法建立健全地方政府教育财政投入考核激励机制与监督制约机制，将预算内教育经费占财政支出的比例作为考核省级政府对教育经费投入强度的指标，最大限度地调动地方政府投入教育的积极性，保障各级政府积极主动加大财政性教育经费投入，优先保证教育事业发展。财政性经费是我国教育经费总投入的主体，保证教育经费投入是公共财政的重要职能。因此，各级政府要依法承担责任，解决地方政府财力与教育事权不匹配的问题，保证各级政府财政性教育经费稳定增长。建立激励和考核机制，调动地方政府投入教育的积极性。

加强地方政府教育财政投入监督机制研究，旨在构建如下地方政府对教育财政投入保障机制：中央有关国家机关(人大、政府及其财政、教育部门)，对各省、市、县三级“地方政府”(地方人大、政府及其财政、教育部门)，就各类教育经费的公共财政投入保障问题，建立健全预算编制审查监督、预算拨付检查监督、资金使用效益监督、投入增长奖惩监督等监督机制，进行总体制度设计，以确保地方政府教育财政投入法定责任的有效落实。同时，建立对地方各级人民政府教育财政投入监督机制，建立地方政府教育经费增长考核奖惩监督制度，完善教育财政支出绩效评价体系，建立教育财政支出绩效评价制度，全面推进教育经费科学化精细化管理，按照预算编制、预算执行、绩效评价、检查监督“四位一体”的管理理念，加强对财政教育经费全过程监管，提高预算编制的科学性，注重预算执行的有效性，加强重大项目经费使用考评，不断提高教育经费投入产出效益，有效保障各级地方政府的教育财政投入责任，以及贯彻落实科学发展观，落实国家优先发展教育战略，推动教育事业的全面发展等都具有重要意义。

财政资源的稀缺性与教育投资效益的间接性导致地方政府教育财政投入的内在消极性，有必要对地方政府教育财政投入进行监督。在当前财政经费仍然有限和官员任期绩效思维制约的前提下，将财政性教育经费投入增长纳入各级地方政府的政绩考核指标，是保证政府教育经费投入增长的唯一有效的办法。从理论上讲，根据财政管理分权体制，中央政府负责制定教育财政投入的法规政策，对省级教育财政职责履行情况进行监督、指导和评估等；省级政府负责建立健全省内下级政府教育财政努力程度监督制度，健全教育事业单位财务管理制度，合理使用和严格管理教育经费，提高教育经费投入效益。财政分权制度保障了地方政府在财政支出方面极大的自由裁量权，但根据公共选择理论，地方政府官员作为理性经济人，会追求最大化的福利提升。如果加大经济建设支出更加有利于彰显政绩，获得提升，地方官员就会倾向于将财政支出的重心转向经济建设，势必挤占诸如教育等方面的福利支出。因此，在财政的教育经费投入责任主体上，合理划分各级政府对教育的投入责任，形成各级政府合理的投资分担机制与投入比例，明确各自对教育的财政投入责任，有利于形成教育经费投入不断增加的保障机制。

二、监督机制建设必须首先明晰地方政府教育财政投入的法定责任指标体系

政府教育财政投入必须通过完善制度，构建责任明确、指标清晰、监督有力的地方政府教育财政投入增长机制，制定教育经费投入法，将各级政府预算中教育经费支出单列，以法律形式明确县级以上政府对教育经费投入的责任与义务、财政的投入比例与总额，确保稳定的教育经费投入来源。具体地说，要明确县级以上财政在投入总额中教育经费投入所占比例，合理确定教育经费投人在国民经济中的总额和比例。国家财政性教育经费投入占国民生产总值的比例至少应达到4％，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应随国民经济的发展逐步提高，各级政府教育财政投入的增长应比经常性财政收入的增长高，并使在校生生均教育经费和教师工资逐步增长。

怎样建立将财政性教育经费投入增长纳入地方政府政绩的考核指标体系呢?

首先，必须尽快制定《教育经费投入法》，依法刚性规定各级政府(县级以上政府)的投入责任，确定制约措施，以确保不断增加财政性教育经费投入的有效保障机制。在《教育经费投入法》中，以下几点必须明确：1)在县级以上政府预算中单列教育经费支出，确保教育经费列入政府预算中。2)以落实教育法中规定的“三个增长”为基准，县级以上政府教育经费投入必须超过年度财政收入的比例及年增长率；同时，确定应扣除物价上涨因素对教育经费投入增长率和经费总量的影响，按可比价格计算，防止物价上涨抵消教育经费的增长，确保教育经费的实质性增长。

其次，要依据教育管理体制的完善、教育经费投入的增加、教育资源的合理配置、师资队伍建设等要素，加强对下列指标的考核：一是对各级政府教育工作努力程度的考核，主要衡量指标是：地方政府可用财力用于教育的比例；二是对各级政府推进教育公平的努力程度的考核，主要衡量指标是：均等化公共教育经费拨款制度；三是对各级政府提高学校办学水平和推进教育均衡发展的努力程度的考核，主要衡量指标是基于国家标准的行政区域内义务教育学校建设合格率是否达标；四是对各级政府保障教师合法权益的努力程度的考核，主要衡量指标是：城乡统一的教师工资待遇保障机制是否健全；五是对各级政府推进教育全面协调发展的努力程度，主要衡量指标是：地方教育结构是否和谐与协调；六是高等教育的毛入学率，旨在考核地方政府发展高等教育的努力程度；七是对地方政府遵守党的教育方针和教育法律法规的程度的考核，主要衡量指标是：基础教育办学行为是否规范。

三、监督机制建设必须突出强化地方政府教育财政投入的预算编制拨付监督机制

各级地方政府财政部门要切实担负起教育经费的投入和管理职责，教育部门预算管理应全部纳入预算内教育事业费、教育费附加、城市基础设施配套费与城市维护建设税、地方教育附加等在内的教育经费，依据教育部门提出的年度教育财政投入计划，统一通过预算足额安排财政资金，并将预算安排、执行情况依法向同级人大作专题报告，接受同级人大的监督和检查。为了保障地方政府教育财政投入的预算拨付及时足额到位，必须构建透明的规范的教育经费支付制度，借助金财网适时监控教育资金的拨付、使用、分配，提高支付的质量与速度，以防范挪用、截留、滞留教育资金，构建教育经费监控体系，保证地方各项教育经费投入全面足额到位，并根据相关规定严肃处罚经费违法违规行为。

首先，为了加强地方政府教育财政投入的预算编制监督管理，必须确保地方政府教育财政投入具有预算法律保障。根据《教育法》等法律规定，地方政府应分担教育财政投入的法律责任。因此，各级地方政府财政部门要切实担负起教育经费的投入和管理职责，要按照教育部门提出年度教育财政投入计划，统一通过预算足额安排财政资金，并将预算安排、执行情况依法向同级人大作专题报告，接受同级人大的监督和检查。教育经费必须在地方政府财政预算中单独列支出项目或单列支出表格；超收的财政拨付给教育的经费也应该由财政与教育等部门商定使用项目计划与金额，依程序拨付给教育资金预算使用单位。教育部门编制预算要遵循完整性、统一性、公平性的原则和规范的程序，要严格执行预算。确保学校职工工资的按时足额发放，落实和完善教职工工资财政统一发放制度，对发生拖欠教职工工资情况的予以通报；为了确保学校公用经费，财政要严格按照规定的生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款基本标准，核实和弥补学校的公用经费额度并纳入财政预算，对不纳入财政预算足额安排公用经费或挪用挤占学校公用经费的行为要严肃查处；确保学校维护、改造、建设等各项改善办学条件的专项教育经费的及时足额到位，按照支出预算、项目建设程序和工程建设进度拨付资金，在资金拨付中切实加强监督检查，对项目管理不善的，要停拨当年专项资金；确保贫困学生“两免一补”资金的到位。

财政部门必须依法落实《教育法》规定的教育经费“三个增长”，预算内投入的教育事业费(含财政超收用于教育部分)必须落实；各种收费资金必须确保全部用于教育，防止挪用、截留；入库的地方教育附加、教育费附加、城市维护建设税与城市基础设施配套费确保按规定比例用于教育；税务部门要落实好教育税收优惠政策，要依法依规征收地方教育附加、教育费附加、城市维护建设税。

其次，为了保障地方政府教育财政投入的预算拨付及时足额到位，必须健全财政预算执法监督检查机制，加强对地方政府教育经费投入的检查监督，从而建立起有效的预算拨款约束机制，确实保障教育财政投入预算法案的贯彻执行，对于违反教育财政投入法律规定的地方政府财政部门应当依法追究预算法律责任，以有效地维护教育权益。

地方政府应当建立全省教育经费执行情况统计公告制度。每年决算后，财政、统计、教育等部门应当公告省、市、县教育经费投入的情况及主要考核指标，大力宣传教育的投入政策，充分发挥人民群众、媒体监督教育经费投入落实情况；人大和社会各方面要依法监督各级政府和有关部门对教育经费的预算和预算执行情况。为此，必须进一步创新监督手段，构建透明规范的教育经费投入机制，加快教育经费投入管理信息化建设，强化教育经费监控体系，凭借金财网提高支付速度，防止挪用、截留、滞留教育资金。

为了有效开展对教育经费投入项目资金拨付落实情况进行检查，保证地方各项教育经费投入全面足额到位，把教育财政投入经费管理作为审计部门工作的重点，专项审计经费投入、管理和使用及使用效益的情况，并根据《审计法》严肃处罚、处理教育经费违法违规行为。

四、监督机制建设必须加强地方政府教育财政投入的教育督导与奖惩监督机制

首先，各级政府教育部门要建立健全相对独立的教育监督体系，使现行教育督导由部门内部监督变成独立的外部监督力量。建立健全教育财政投入项目管理监督检查机制，明确各级地方政府及其学校财务管理责任，强化各项教育经费拨付以后的使用监督管理，不断完善教育督导检查限期整改制度、督导结果向社会公报制度，充分发挥教育督导的监督职能，督促各级政府和学校履行教育经费投入管理职责，保证教育财政投入资金使用的合法、安全、有效。各级财政和教育主管部门要按照各自的职责和有关规定对教育经费的安排及专项资金的使用情况进行监督检查，对上级政府安排的专项教育经费严格按项目专款专用，并实行资金反馈制度，如发现违反规定使用、挪用、挤占专项资金和应安排配套资金而不予安排的要及时纠正，严肃处理。对人为的滞留、挤占、截留、挪用项目资金的违法违纪行为，或因工作失职造成的资金严重损失与浪费，要追究当事人和有关负责人的责任；确保贫困学生“两免一补”资金不被任何单位和个人截留、挤占、挪用、拖欠、克扣和冒领，要确保生活补助按月及时发放，学校要建立公示制度，接受师生和社会监督；教育内部审计机构要积极参与，主动开展对教育专项资金的审计监督，督促相关部门严格依法依规落实对教育经费的投入，对资金的分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计，完善群众举报查处机制，加强对教育经费投入及其专项资金管理使用及使用效益情况的监督检查，对违规、违纪问题进行严肃查处；地方政府教育行政部门还可以通过招标选派审计事务所工作组对重大项目进行审计，发现问题，及时移交有关部门严肃处理，敦促有关县市对欠拨的教育经费，滞拨、挤占、挪用的教育经费全部补拨到位，并对相关责任人进行处分。教育部门还要根据工作需要联合财政、税务、物价、审计、监察等部门开展对教育经费投入情况的督察，对发现的问题及时反馈，依法依规督促整改，确保教育财政经费投入到位。

其次，建立健全地方政府教育财政投入考核评价与奖惩激励约束机制。调动地方政府投入教育的积极性，建议国务院有关部门(教育部门、财政部门和审计部门等)加强对各地方政府教育经费财政投入的检查考核评价，建立根据投入绩效进行奖惩激励约束的制度，把政府落实教育经费财政投入情况作为各级政府、单位及其主要负责人考核、奖惩的重要依据，具体将预算内教育经费占财政支出的比例作为考核地方政府对教育经费投入强度的基础性指标，将教育经费投入落实情况作为对下级政府分配有关教育专项资金和进行“以奖代补”的重要参考依据；对于教育经费保障较好、按期完成专款补助项目、资金管理使用较好的地方政府，在次年优先安排专项资金；没有达到教育财政投入规定要求的地方政府，上级政府责令限期整改，补足并落实教育财政经费到位，对主要负责人和其他直接责任人员，进行戒勉谈话，同时追究相关责任人的法律责任；对截留、挤占、挪用、虚报、冒领教育经费的单位及其主要负责人和其他直接责任人员，对情节严重的由监察部门按照有关规定进行查处，依法依规严肃处理；若出现教职工工资拖欠、教育费附加不能足额用于教育，不按规定配套财政上级专项资金以及挪用上级专项资金的，上级将实行专项资金安排约束，在次年调减或不再给予专项扶持，并追究责任人的行政责任，从而有效促使各级地方政府调整财政支出结构，加大教育经费投入力度。对党政干部地方教育财政投入的考核，在地方党委领导下，可实行政府内部教育督导考核与专家评价、公众评议相结合的评估办法，制定可操作性强的地方教育财政投入评估细则，教育财政投入政绩考核结果应该作为干部任用的重要依据。教育经费投入达不到法定标准的，不能保障地方教育经费到位的，不能切实保障教师工资待遇的，在干部升迁问题上要“一票否决”，实施严格的地方教育经费行政问责制度。完善的教育问责机制包括：违法、违规查处；违法、违规处分的建议权；违法违规问题的处分类型；违法违规问题的处分机关；违法违规处分的申诉办法，等等。

综观世界各国的教育财政投入立法状况和我国建国以来的教育立法实践，不难发现，如果不明确规定违法者应承担的法律后果，不给违反者以具体、明确的法律制裁，教育法律规范所规定的内容就会变成一纸空文。依据法治原则，如果政府没有履行法定义务，就应受到法律的制裁，相关人员就应承担与相应的法律责任。各级教育行政管理部门要加强教育经费管理，切实提高使用效益，避免“重投入轻产出”、“重分配轻管理”、“重数量轻效益”等现象，建立健全经费管理与资源配置标准以及支出定额标准体系，全面推进教育经费精细化管理，建立科学的教育财政预算机制，尽快编制办学标准、生均经费标准、生均拨款标准，为编制学校预算和教育预算提供科学的依据，完善经费统计体系，全面准确地反映财政性教育经费投入水平，科学合理地保障教育事业财政经费的充足。同时，也要加强地方教育财政资金经费的决算管理，强化地方教育财政性资金决算使用效益，建立地方教育财政资金绩效评价，发挥地方财政教育资金的最大效益。

总之，教育的公益性要求各级政府承担教育财政投入的主要责任，而地方政府的教育财政投入力度又内在地受责任主体的直接受益效果与责任追究力度决定：上级政府对下级地方政府的教育财政投入的监督检查与奖惩力度是推动地方政府教育财政投入的根本动力；地方政府教育财政投入过程中的受损社会主体对地方政府财政违法行为的法律救济监督是推动地方政府教育财政投入的重要力量。因此，必须加强地方政府教育财政投入的财政预算监督机制、教育督导监督机制、综合奖惩监督机制和法律救济监督机制的建设，从经济人利益偏好出发，从财政预算监督机制(财政部门对预算编制明确具体、拨付及时足额进行监督)、教育督导监督机制(教育部门对财政资金使用的合法、安全、有效进行监督)、绩效综合监督机制(上级政府对下级政府投入综合绩效的奖惩激励约束监督)3个方面构建有利于科学发展的地方政府教育财政投入监督体系。

参考文献：

[1]袁连生.我国政府教育经费投入不足的原因与对策[J].北京师范大学学报(社科版)，2009，(2)：5-11.

[2]邹俊伟.财政分权、转移支付与地方政府教育投入努力[J].中央财经大学学报，2010，(1)：12-16.

[3]刘汇琳.丁厉.试论我国政府间教育财政职能的划分[J].地方财政研究，2009，(8)：21-25.

[4]胡瑞文，王红.2020年我国教育经费投入强度需求预测及实施方案构想[J].教育发展研究，2010，(1)：1-7.

[5]周洪宇.将财政性教育经费投入纳入地方政府考核指标[J].今日中国论坛，2008，(5)：26-28.

[6]全国人大教科文卫委员会调研组.经费投入不足制约中国教育事业发展[J].求是，2011，(3)：21-23.

[7]龚兵，段培燕.从入学费到教育券：基础教育财政政策迈向公平的变革[J].湖南师范大学教育科学学报，2011，(5)：28-31.

[8]刘建发.教育财政投入的法制保障研究[M].北京：经济管理出版社，2006.

推荐访问:地方政府 监督机制 完善 财政投入 教育