非政府组织:扩大公民有序政治参与的重要途径

摘要：提高公民的组织化是扩大公民有序政治参与的重要途径，因此，非政府组织的发展对于扩大公民有序政治参与具有重要的意义。这既是公民有序政治参与的重要渠道，又能增强民众的公民意识，使其自主和理性地参与政治，还可以通过关注弱势群体、监督权力的运行，直接或间接激活公民无序政治参与行为。因此，要正确认识非政府组织的政治参与，拓宽政治参与的范围；实现非政府组织的均衡发展，重点培育为弱势群体服务的非政府组织；增强非政府组织的利益表达能力，提升其公信力；赋予草根组织合法身份，引导它们有序地参与政治。

关键词：非政府组织；有序政治参与；意义；措施

中图分类号：D523　文献标识码：A　文章编号：1008－7168(2011)05－0053－06

随着改革开放的深入，我国公民的参政意识不断增强，参政水平不断提高。但在政治参与不断活跃的同时，无序政治参与现象也日益增多，这直接影响了政治文明建设的进程和社会的稳定。因此，党的十六大提出要扩大公民有序政治参与，十七大强调要从各个层面、各个领域扩大公民有序政治参与。提高公民的组织化程度是扩大公民有序政治参与的重要途径和方法，因此，建立完善的非政府组织系统，是扩大公民有序政治参与的应有之意。

一、“非政府组织”与“政治参与”的概念界定

非政府组织是英文NGO的中译，我国现代意义上的非政府组织兴起于20世纪70年代末，但迄今为止，非政府组织并没有一个明确的概念，在各个国家还存在着名称混用的现象，其内容相同或相近的概念有非营利组织、第三部门、志愿者组织、慈善组织、公民社会等。美国约翰·霍普斯金大学教授赖斯特·M·萨拉蒙把同时具备组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性的组织定义为非政府组织。这个定义反映了非政府组织的根本特性，包容性强且简单明了，因而被世界大多数国家采用。由于特殊的国情，西方意义上的非政府组织在我国发展还不成熟，严格的定义不能准确地体现我国非政府组织的范畴。因此，笔者比较赞同清华大学NGO研究所的王名教授给出的定义，即非政府组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织，其基本属性包括三个方面：非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。

国内外学者对政治参与内涵的理解也有一定的差异。美国学者孔奇认为，政治参与可以解释为全国或地方、个人或集体支持或反对国家结构、权威和有关公益分配决策的行动。亨廷顿和纳尔逊在《难以抉择——发展中国家的政治参与》一书中指出，政治参与就是平民试图影响政府决策的活动。而米勒则认为，政治参与是参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。我国学者王浦劬指出，政治参与就是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。杨光斌则强调，政治参与是普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。笔者比较认同杨光斌的观点，即政治参与的主体是普通民众，既包括有序政治参与，也包括无序政治参与。

公民有序政治参与是指公民在认同现有制度的前提下，为促进国家和社会关系的良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动，它包括各种利益表达、利益维护的行动。这种活动是依法的、理性的、自主的、适度的对公共事务或政府政策进行个人或集体意愿表达的行为。与此相对应，无序政治参与强调公民在政治参与过程中是被动的、缺乏理性的，甚至是违法的，主要表现为政治冷漠、越级上访、集体上访、围堵政府驻地、阻塞交通等。

二、非政府组织对于扩大公民有序政治参与的意义

亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提。”因此，在现代社会里，有序的政治参与离不开社会组织的发展。非政府组织既可以表达其成员的意愿，维护他们的利益，又可以增强民众的公民意识，使其自主和理性地参与政治，还可以通过关注弱势群体、监督权力的运行，直接或间接地减少公民无序政治参与行为，对于扩大公民有序政治参与具有重要的意义。

(一)非政府组织可以促进多元社会利益的整合和表达，是公民有序政治参与的重要渠道

政治经济体制改革带来了利益主体的多元化，人们的利益意识不断觉醒。为追求自身的利益，公民迫切希望将自己的意志输入政治系统，通过政治参与影响政府对社会利益的分配。但目前我国公民利益诉求和意见表达的渠道并不多，公民要有效地将自己的利益诉求和意愿传达给政府，就必须借助于一定的组织。因为，个体利益表达具有离散化的特点，力量单薄，影响政策过程的能力十分有限，难以将自身的意愿真正传递到决策层。而有了一定的组织，可以将单个的利益诉求集团化，并通过集团的力量加大利益表达的呼声，以引起政府足够的重视与关注。非政府组织正好可以扮演这样的角色，它作为公民志愿性组织，能够把那些具有共同利益的个体联合起来，把他们分散的甚至是模糊不清的意志转化为明确的、一致的组织意志，传递给政府决策者，促使职能部门将有关问题纳入政策议程，上升为政策问题，形成政策。例如，2008年11月3日发生的重庆出租车罢运事件，固然有政府职能部门失职的原因，但出租车司机没有一个代表自身利益的组织也是一个很重要的原因。因为事件爆发前，曾有出租车司机向有关职能部门反映相关问题，但都没有得到足够的重视。如果出租车司机能成立协会，通过组织向政府职能部门反映问题，主张权利，情况也许会截然不同，8000辆出租车集体罢运的极端事件也不一定会出现。非政府组织有自身的规章制度和行为规范，有相关的办事程序，较之个体，其行为更为稳妥，更具理性。公民通过非政府组织进行政治参与，既可以克服个体表达无力的弊端，更能避免其政治参与中的无序性，将其行为限定在适度、合法的框架内。

(二)非政府组织关注弱势群体，追求社会公正，能够降低公民无序政治参与的几率

社会弱势群体是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的社会成员的集合，是指在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊群体。随着我国改革的深入，有越来越多的社会成员因不适应变化而被甩至边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱化，变为社会弱势群体。弱势群体普遍有被剥夺感，他们会将自己的不如意归结为获益群体的剥夺，如果没有外力来帮助他们改变自身的境遇，社会中就会潜伏着冲突的危险，无序政治参与也就不可避免。而事实上，弱势群体采用暴力等极端手段表达自身需求的案例时有发生。因此，社会必须关注弱势群体，回应他们的诉求。较之政府，非政府组织在回应弱势群体的诉求方面有着自身的优势。

政府在制定公共政策、提供公共产品时，往往

持“中位取向”，主要照顾大多数民众的利益，而无法兼顾弱势群体的需求，非政府组织恰恰可以弥补政府的这一缺陷和不足，在救助弱势群体方面发挥着重要作用。非政府组织的使命大多是公益性的，许多非政府组织成立的初衷就是为解决被主流社会组织所不能及的某个重大社会问题，或者是直接救助帮扶某个弱势群体，其宗旨及其人文关怀理念决定了它是弱势群体的天然盟友。非政府组织的志愿性和使命感，使其成员锲而不舍、兢兢业业地奉献于社会弱势群体；非政府组织的民间性使其能深入社会底层，贴近弱势群体，与他们进行深刻的沟通和交流，真实全面地了解问题，从而给他们提供尽可能多的帮助。通过自身的努力，非政府组织在扶贫救灾、救助失学儿童和重病患者、帮助孤寡老人、培训下岗职工保护环境等方面发挥了重要的作用，使众多的弱势群体感受到来自社会的关爱，增进了社会福利，促进了社会公平。这样，非政府组织就成为社会和政府之间的一个缓冲地带，减少了弱势群体对政府的不满，提高_厂他们对政府的认同度，无序政治参与的可能性也就大大降低。

(三)非政府组织可以增强民众的公民意识，提高其参政能力，有利于他们理性地参与政治

公民意识是指公民个人对自己在同家中的地位的自我认识，即公民自觉地以宪法和法律规定的基水权利和义务为核心内容，以自己在国家政治生活和礼会中的主体地位为思想来源，把国家主人翁的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识，主要包括权利意识、责任意识和法律意识等。由于传统政治文化的消极影响，我同民众的公民意识普遍淡薄。巾国传统政治文化巾的陋民文化和官本位观念，抑制了社会公共空间和公民的主体地位，导致了公民意识的短缺。“权威崇拜”、“清官思想”带来的是个体政治自主意识的缺乏和独立人格的萎缩，其最终结果是成为君主政治的驯服臣民。而“安于现状”、“与世无争”的心态必然导致人们政治参与的消极和冷漠，甚至是政治的疏离。传统文化的这种消极影响反映在公民的政治参与上就体现为一我意识的泯灭、权利意识的缺乏和自主能力的赢弱。

非政府组织通过基层的操作性工作，启发、教育和引导民众参与各项活动，在这个组织中，成员平等自愿地结合在一起，按照一定的章程自我管理、自我服务，彼此之间具有平等的权利、承担平等的义务，按照民主、协商、对话等原则开展活动。在这种自我结社、自我管理的社会生活中，公民学会了自立和自治，学会了管理自己和管理团体，学会了关注公共事务，也学会了守法和自律。非政府组织中形成的民主观念和独立意识必然会逐渐融入人们的日常生活中，使之成为具有独立人格、能够明确自己的权利和义务，具有自主能力的人，也即具有强烈的公民意识和公民精神的人。成熟公民意识支配下的政治参与必然是自主、理性的有序政治参与，因为权利意识决定了公民的政治参与是主动的、积极的，责任意识决定r公民的政治参与必然是自觉自愿的、理性的，而法律意识决定了公民政治参与的程序性会很强，其行动也必然是合乎法律程序的。

(四)非政府组织能够有效地监督权力，推动政府依法行政，可以从源头上预防和减少公民的无序政治参与

许多群体性事件和越级上访事件发生的根本原因是政府不依法行政，滥用权力，损害了民众的利益。而群体性事件中出现的“无直接利益关系者”参与的新动向，其根源也主要是政府信用的缺失、官员的腐化和违法乱纪行为的存在。“无直接利益冲突”背后是长期累积起来的民众对政府的不信、不满和不服，是官民矛盾的激化。化解官民矛盾、解决无序政治参与问题的关键是加强对权力的监督和制约，促使政府依法行政、防止权力和资本的结盟。

开放、多元的非政府组织，存在于社会的各个层面，是实现社会分权制衡的重要力量，在监督权力运行、规范政府行为、推动政府依法行政等方面起着举足轻重的作用。尤其是在政策的制定和执行过程中，非政府组织的监督作用体现得更为充分。非政府组织虽然不能直接参与政策的制定，但它可以利用自身的影响和专业背景向政府提供建议，向政府施加影响，防止政府部门决策的专断性和恣意性，减少强势集团对政策制定过程的操控，也在一定程度上减少政府官员“寻租”的机会，而当它们发现政府决策明显不合理或违法后，也会以各种不同的方式提出抗议，从而使政策的制定更民主、更科学。例如，2004年中央政府关于暂停修建怒江大型水电站的批示，正是“绿色家园”、“自然之友”等非政府组织共同努力的结果。在政策的执行过程中，非政府组织因其民间性，能收集到更多的政策执行的信息，对于政府机关及其官员不依法行政，违法乱纪的情况，它们会通过各种手段向政府施加压力，进行积极的监督。因此，非政府组织越是发达的地区，政府及其官员的压力就越大，就能更好地依法行政，尽可能减少不作为、乱作为甚至是违法犯罪的情况，从而最大限度地保护民众利益不受损害，提升政府的形象，增加民众对政府的认同感，从源头上预防和减少公民的无序政治参与。

三、加快非政府组织发展，扩大公民有序政治参与

改革开放以来，我国非政府组织得到了迅速的发展，数量不断增多，规模不断扩大，活动领域日益扩展，政治参与水平不断提高。但从整体来看，我国非政府组织的发展还处于初级阶段，在政治参与过程中还存在着参政范围窄、公信力低、利益表达能力弱、发展不均衡等问题。因此，我们必须采取积极措施，发展和壮大非政府组织，以扩大公民有序政治参与。

(一)正确认识非政府组织的政治参与，拓宽政治参与的范围

虽然已经意识到非政府组织在社会生活中扮演着越来越重要的角色，但由于历史和现实的原因，政府对非政府组织的态度比较复杂，对其政治参与的地位和作用也缺乏清醒的认识。非政府组织参与公共事务管理，意味着对政府权力的分享，已经习惯垄断全部政治权力资源的各级政府和部门，并非都愿意与非政府组织分享权力；而非政府组织对政府权力的监督和制约，同样是一些政府和部门所不乐见的，甚至被认为是故意找茬；东欧、中亚的“颜色革命”和极少数草根组织在政治参与中的负面影响，也使政府对非政府组织的警惕难以消除。于是，政府对非政府组织采取了既鼓励发展又强化行政管理和政治限制的谨慎态度。一方面，确定了较为严格的准入条件，采取较为严格的行政管理措施，并进行持续性审验和清理整顿，突出了对非政府组织的规制而缺乏权益保护。另一方面，又采取措施鼓励非政府组织参与社会事务的管理，但对非政府组织政治参与的理解存在片面性，把非政府组织的参与片面理解为“发动群众”，即通过非政府组织将政府的意图有效传达下去，并通过非政府组织的动员得到很好地执行，以提高政府行为的绩效，并实现社会公众对政府的认同。在这里，政府更多地把非政府组织看作是政策的传达者，政策执行的润滑剂，是桥梁和纽带，是社会的辅助主体。片面理解政

治参与和严格政治控制的必然结果是非政府组织的参与范围比较窄，参与渠道不畅通。从目前的情况看，非政府组织社会参与较多，政治参与较少，参与的领域多是政治敏感度低、权力和利益含量低的社会边缘领域。

在治理与善治已成为一种潮流的时代背景下，政府应当转变观念，科学认识非政府组织的政治参与。一方面，非政府组织对政府权力进行监督和制约，通过各种途径向政府提出相左的意见，甚至对政府提出批评，并不是刻意要给政府难堪，而是希望通过这种建设性的冲突让社会矛盾得到应有的重视，在问题变得不可收拾前得到妥善解决，防止大规模的破坏性冲突的出现。而极少数非政府组织的无序政治参与或者政治“异端”倾向并不能影响大局，因为它们不是主流，包括草根组织在内的绝大多数非政府组织对于公民有序政治参与具有积极的意义。非政府组织是协助政府进行治理活动的重要社会力量，是优化政府管理的合作伙伴，它的政治参与有助于提高公共政策的质量，促使政府更加透明和负责，有利于提升社会公众对政府的信任度，使公民的政治参与沿着有序的轨道进行。另一方面，政府也应该认识到，非政府组织不是政府的附庸，而是公共利益和某个群体利益的代表，是独立的社会主体，与政府之间是合作关系，他们的参与不仅仅是桥梁和纽带，更是一个利益的表达和政策化的过程。在正确认识非政府组织政治参与的基础上，政府必须对非政府组织投入更多的信任，改变严防紧守的观念，放松对公民结社自由的限制，赋予非政府组织更大的行动权利，让渡出更多的空间和领域，拓宽其政治参与的范围。当然，对于一些具有国际背景、可能影响国家安全和利益的政治类非政府组织，政府要保持高度警惕，对于一些威胁政治和社会发展的非政府组织则要坚决打击和取缔。惟有如此，才能充分发挥非政府组织在公民有序政治参与中的积极作用。

(二)实现非政府组织的均衡发展，重点培育为弱势群体服务的非政府组织

虽然非政府组织的发展较为迅速，但是发展不均衡，结构不合理。在我国现有的非政府组织中，除了地域分布的不均衡外，更重要的是群体分布的不均衡，大多数非政府组织集中在少数领域，由商业力量主导，为社会强势群体服务，而为农民、工人服务的非政府组织则较少。据统计，在全国的48家利益代表类社团中，有27家是为优势群体服务的，有17家是为中间群体服务的，为弱势群体服务的仅有4家。不仅如此，为强势群体服务的非政府组织的实力、规模和实际影响力，也是为弱势群体服务的非政府组织所无法比拟的，现有的代表和维护弱势群体利益的非政府组织，组织化程度很低甚至是碎片化的，自我意识还处于朦胧状态。非政府组织发展不均衡的结果是利益传输的“马太效应”，代表强势群体的非政府组织较之代表弱势群体的非政府组织能更有效地将其所代表群体的利益要求传递给政府，最终使得政府决策在信息不完全的情况下更倾向于强势群体，而较少顾及弱势群体，这便形成“马太效应”，当然，也埋下了弱势群体无序政治参与的种子。

要实现非政府组织的均衡发展，政府必须加强宏观管理和调控，对其发展进行科学合理的规划，使其走上自觉、有序的发展轨道，形成一个类型齐全、布局合理的非政府组织体系。其中，为弱势群体服务的非政府组织应当是培育和发展的重点，政府应当为这类非政府组织的成立和发展提供政策支持。当今世界，无论是发达国家还是发展中国家的政府，都对这类组织采取积极支持的政策措施，以使他们免遭强势组织排挤的厄运。对我国来说，政府需要发挥更为积极的作用，尽可能为这类非政府组织提供各种优惠政策。因为，一方面我国正处于社会转型期，弱势群体的规模不断扩大，他们迫切需要找到一条维护自身利益、促进自身发展的新途径。另一方面，中国老百姓特别是弱势群体缺乏自发地、制度化地组织起来的文化传统，缺乏相关的经验和能力，同时又面临着诸多客观环境政策的制约，因此，必须采取政府积极支持、引导和帮助的方式，建立为社会弱势群体服务的非政府组织。特别是对于城市下岗工人、外来务工人员和贫困农民等弱势群体的非政府组织，政府要给予更多的关注和帮扶，使其从无到有、从少到多、从弱到强。有了政府的支持和帮助，为弱势群体服务的非政府组织就会不断地发展壮大，这有利于提高弱势群体的社会地位，并为他们共享社会发展成果提供更多机会，从而遏制贫富分化进一步加剧，最大限度地实现社会公平和公正，推动公民有序政治参与。

(三)增强非政府组织的利益表达能力，提升其公信力

较强的利益表达能力和较高的公信力是非政府组织赢得组织声誉、吸引志愿者、获取社会资助以及实现组织目标的前提和基础，也是充分发挥其在公民有序政治参与中的作用的关键。由于我国非政府组织的官方色彩以及自身存在的诸多问题，导致其利益表达能力不强，公信力不高。自治性是非政府组织的一个重要特征，但我国的许多非政府组织都是自上而下，由行政部门或原国有企业某些职能部门转化而来的，从政府“母体”中衍生出来的非政府组织缺乏应有的独立性和自主性，带有浓厚的官方色彩。一些非政府组织为了从政府获取资源，满足自身的利益需求，会不由自主地迎合政府，附和政府的既定方针政策，成为其“附庸”。此时，非政府组织在政治参与中无法实现其利益表达功能。缺乏独立性、丧失了利益表达功能的非政府组织自然难以赢得民众的认同，公信力也会随之降低。而非政府组织自身的体弱多病、发育不良也是其利益表达能力低下，公信力不足的重要原因。由于非政府组织发展的历史较短，有关的法律法规不健全，监管不到位，缺乏相关的制度保障，致使非政府组织不仅经费短缺、人力资源匮乏，其内部管理也比较混乱，效率低下，甚至出现了腐败问题。这不仅让非政府组织无力表达其所代表阶层的利益，也给自身带来了严重的负面影响。

因此，要充分发挥非政府组织在公民有序政治参与中的作用，就必须增强非政府组织的利益表达能力，提升其公信力。具体说来：一要转变政府角色，为非政府组织的发展创造良好的外部环境。政府对非政府组织的过度干预是非政府组织发育不良、缺乏独立性的重要原因，因此，在培育和发展非政府组织的过程中，政府必须转变角色。一方面，要充分放权，不要对非政府组织干预太多、太深，尤其要实现人、财、物关系方面的脱钩，只要是非政府组织自身能做的事，政府都不要插手，使非政府组织真正拥有自己的活动空间。另一方面，政府要加大对非政府组织的扶持，特别是深化相关行政管理体制方面的配套改革，因为非政府组织的发展不是孤立进行的，需要相关的配套支持，通过人事体制和社会保障体制的改革，可以解决非政府组织人力资源不足的问题，而财税改革则可以为非政府组织的发展提供资金支持。二要强化对非政府组织的外部监督。完善的监督体系是非政府组织健康发展的重要保证，而政府主导下的多元共治是一种理想的选择。政府不仅

要建立、健全相应的法律法规，加强对非政府组织的监管，还要对大众传媒、人民群众和第三方评估机构等社会资源进行整合和协调，形成监督的合力。当然，为了进一步发挥大众传媒、人民群众等社会监督主体的监督功能，还必须强化监督意识，畅通监督渠道。三要加强非政府组织自身的建设。非政府组织利益表达能力的增强，组织形象的改善，公信力的提升离不开自身的建设。一方面要通过职业道德教育和业务培训提高从业人员的素质，使非政府组织从业人员具备较高的职业道德修养和必要的职业技能。另一方面要完善非政府组织内部的管理体制，主要是完善决策制度、财务制度、考核制度、奖惩制度等，通过各项制度建设，使组织的各项活动有章可循，做到自我管理、自我约束和自我发展。

(四)赋予草根组织合法身份，引导它们有序地参与政治

所谓草根组织是指未经登记注册、没有被现行法律认可，但又在一定程度上具备非政府组织特点的民间组织。草根组织的产生源于过高的准入门槛和双重管理体制的弊端。在我国现行的相关法规中，对非政府组织人员、资金等方面的登记条件规定得比较严格，门槛比较高，致使许多规模和业务范围较小的草根组织难以达到登记条件而处于非法状态。由民政部门和业务主管部门共同管理的双重管理体制同样使许多草根组织难以获得合法身份，因为这种管理体制要求，成立非政府组织首先要由业务主管部门审查同意，许多非政府组织或者因为难以找到“对口”业务主管单位，或者因为业务主管单位不愿意承担责任和风险，而难以获得业务主管部门的审查同意，当然也就难以登记注册，沦为草根组织。2002－2003年上半年，中国社科院法学研究所的谢定海在深圳、安徽部分地区进行调查研究，发现经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8％－13％。这个数据可能会有一定的误差，但基本能反映出我国草根组织的巨大数量。没有合法身份的非政府组织，往往脱离政府的监管，不仅不能有效参与政治，反而容易采取制度外政治参与方式，甚至走上歧途，陷入违法犯罪的深渊，成为社会秩序的隐患。因此，政府必须改革原有的管理体制，使众多的草根组织逐渐浮出水面，拥有合法身份，以便于对其进行监管。对于草根组织而言，一旦成为正式社团，它们会更加自律，约束自己的行为。

首先要改革准入制度。放松规制、降低准入门槛是草根组织获得合法身份的关键。清华大学非政府组织研究中心王名教授提出了“备案注册一登记认可一公益认证”的三级民间组织准入制度，是一个比较合理的设想。备案注册不仅可以为所有的非政府组织搭建一个普遍的注册平台，赋予其最基本的合法形式，还可以通过备案注册获取非政府组织的基本信息；登记认证是对于满足特定条件的非政府组织实行强制性登记许可的制度，经过认可的非政府组织成为特定的法人，获得相应的法律保障、享有相应的政策待遇，并接受监管机构较为严格的监管和社会监督；公益认证是对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的非政府组织进行的更加严格的认定制度，国家在公益法人认定上掌握严格的政策标准和导向，通过认定的非政府组织享受财政和税收等方面最大限度的优惠待遇，当然也要接受更为严格的行政监管和社会监督。

其次要改革现行的双重管理体制。变双重管理为单独管理，即非政府组织的登记管理由单独的机构承担，原来的业务主管部门不再承担对非政府组织的登记审查管理，而是把工作重心放在对非政府组织的培育上。参照国际经验，结合我国的实际情况，可以在现行民间组织管理局的基础上，成立独立的隶属于国务院的非政府组织监管委员会，统一行使对非政府组织的备案、登记和监管职能。三级准入制度和双重管理体制的改革降低了非政府组织准入的门槛和条件，可以让许多草根组织获得合法身份，有利于政府的统一监管，有利于非政府组织更加有效地参与政治。

推荐访问:有序 公民 重要途径 参与 政治