拓展服务领域的监管范围与思路

在市场经济条件下，工商部门的一个重要职责是保护消费者权益。长期以来，工商部门履行职责主要侧重于商品领域，这无论从工作量还是从社会的认知程度上，商品领域消费者权益保护几乎成为消费者权益保护工作的代名词。但是，随着经济、社会的不断进步，世界经济日益向“服务化”趋势发展，服务领域消费者权益保护工作的地位越来越重要，任务也越来越重。在新形势下，工商机关如何运用现行法律，充分发挥职责，在可能的范围内保护好服务领域消费者的合法权益，是一个值得研究的课题。

一、工商机关涉及到的服务领域的监管范围

从服务业的发展过程看，服务业的范围是随着社会经济生活的发展而发展扩大的，其范围极其宽泛。但工商机关对服务领域的监管并不是无所不包，法律法规对其有一定的限定。下面就工商机关对服务领域的监管范围作一简单的分析。

(一)旅游

国家旅游局是国务院主管旅游工作的直属机构，其职能是“组织拟定旅游业的法规、规章及标准并监督实施”、“监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉，维护旅游者合法权益”、“制订旅游从业人员的职业资格制度和等级制度并监督实施”等。这些监管职能主要是由质量规范与管理司来承担，执行的法规主要有《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等；国家旅游局相应制定了一系列的国家标准和行业标准。按照标准的一般划分，这些标准分为基础标准、设施标准、服务标准、产品标准和方法标准5大类：按照旅游业构成要素的划分。这些标准分为食、住、行、游、购、娱和综合7大类，涉及到旅游领域的方方面面。

在《旅行社管理条例》中，第17至26条等条款对与旅游者权益直接相关的事项进行了规定，并制定了分别由旅游行政管理部门和工商行政管理部门各自承担的相应罚则，同时还明确了“旅游行政管理部门受理第23条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿：旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”

笔者认为，就旅游服务质量而言，旅游服务质量的监管部门是旅游行政管理部门，工商行政管理部门没有监管职责，这一点与生产领域商品质量的监管工作有些相似。生产领域商品质量由质检部门监管，经营主体、商标、广告、不正当竞争等则由工商部门监管。同样，除旅游服务质量外，工商行政管理部门对旅游领域有着广泛的监管职责。例如，旅游商品、主体资格、广告宣传、竞争行为、使用商标等等。

(二)电子通信

信息产业部是主管信息产业的国家行政机构。按照信息产业部的“三定”方案，该部主要负责“依法对电信与信息服务实行监管，维护公平竞争，保障普遍服务，保护国家和用户利益：负责审批和发放通信与信息服务的经营许可证：负责服务质量监督与价格监管”，执行的法规主要有《电信条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《无线电管理条例》、《互联网信息服务管理办法》、《外商投资电信企业管理规定》等。

《电信条例》第43条明确规定了信息产业主管部门对电信业务经营者的电信服务质量和经营活动进行监督检查，信息产业部配套发布的《电信服务质量监督管理暂行办法》等规章，对电信服务质量监督管理工作作了具体规定，对电信业务项目及其服务质量指标和通信质量指标网作了进一步细化，加大了对电信服务质量的监管力度。

笔者认为，电信服务质量的监管部门是信息产业部门，工商行政管理部门没有监管权，但可以根据自身的职能对申诉进行调解；《电信条例》规定的电信业务经营活动中的三种不正当竞争行为的监管权限在信息产业部门，除此之外的不正当竞争行为的监管权在工商行政管理部门：工商行政管理部门还可以根据《电信条例》第77条的规定，对获得电信设备进网许可证后降低产品质量和性能的行为进行处罚。

(三)邮政

2006年实行政企分开后，国家邮政局是国家邮政监管机构，作为信息产业部的组成部分，继续行使政府对邮政监督管理职能，其职责为“起草邮政行业的法律、行政法规和规章草案：依法监管邮政市场，保障公平竞争：负责邮政市场准入：保障邮政通信与信息安全：研究提出邮政服务价格政策和基本邮政业务价格建议，并监督执行；制订邮政服务标准，监督邮政服务质量：推进邮政普遍服务机制的建立和完善”。执行的法律法规主要有《邮政法》、《邮政法实施细则》等。

《邮政法》第32—34条规定了邮政企业对用户进行赔偿的情形，并明确了赔偿的办法、金额和补救措施，同时规定用户因损失赔偿同邮政企业发生争议的，可以要求邮政企业的上级主管部门处理，对处理不服的可以向人民法院起诉：也可以直接向人民法院起诉，

笔者认为，国家邮政局承担着对邮政服务质量的监管，不管其对服务质量的监管工作开展的如何，在实际的监管中存在着多少问题。工商行政管理机关可以依据《电信条例》开展调解工作。并按《邮政法》第40条规定“经营信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务的，由工商行政管理部门责令其将收寄的信件和其他具有信件性质的物品及收取的资费退还寄件人。处以罚款”，但没有监管邮政服务质量的职能。

(四)航空运输

民航总局对全国民用航空活动实施统一监督管理，其职责是“负责拟定航空客货运输规则、标准，维护航空运输消费者权益，管理消费者投诉工作”。2003年8月。民航总局成立消费者事务处。制定法规标准，处理重大投诉事件，维护消费者权益。

从2003年第四季度开始，民航总局每季度向社会公布航空公司航班正常率、行李／货物运输差错率、旅客投诉率的“三率”情况统计，以供消费者在选择航空公司时进行参考。从2004年2月开始按月在行业内发布消费者投诉情况通报，督促航空公司努力提高改进服务工作质量。从2004年初，民航总局开始在行业内全面推行“顾客服务承诺制”，向各运输航空公司推荐了7项服务承诺参考清单，包括客票变更、签转和退款时的服务承诺，航班不正常包括代码共享航班不正常时的服务承诺，托运行李无法正常交付或行李遗失后办理赔偿时的服务承诺，以折扣价格出售客票时的承诺等，这7项内容可以说都是民航服务的软肋和消费者投诉的焦点。针对航班不正常的问题，民航总局专门成立了“航班正常与延误处置机制项目小组”，对航班正常管理与延误处置机制提出了存在的问题和改进的建议措施。

目前，民航总局制定的航空运输服务质量标准仍然主要侧重于航空器的适航性、操作人员的资格、货物

集装设备的要求等，其核心是以确保安全为主，是国家对承运人的纵向管理要求，对于涉及承运人与其服务对象横向的管理要求规定较少。

笔者认为，航空运输领域的服务质量的监管职责属于民用航空主管部门。工商机关在航空运输领域的监管主要集中在主体准入、不正当竞争、广告宣传等领域。

(五)铁路运输

铁道部是主管铁路工作的国家机构，其监管职责是“拟定铁路行业发展战略、方针、政策和法规，制定国家铁路统一的规章制度并监督执行：拟定铁路行业的技术政策、标准和管理法规”等：执行的法律法规主要有：《铁路法》、《铁路运输安全保护条例》等：铁道部相应制定了一系列的关于促进铁路建设、安全行车、行业发展的部门规章、文件，主要有：《铁路货物运输合同实施细则》、《铁路货物运输规程》、《铁路旅客运输损害赔偿规定》、《铁路旅客运输规程》、《铁路货物运价规则》、《铁路旅客人身伤害及自带行李损失事故处理办法》等。从铁道部制定的这些规章文件来看，涉及旅客权益保护的范围过于狭窄，规定比较简单，赔偿额度非常低。

笔者认为，对旅客人身、财产等合法权益的保护职责属于铁道部，但是随着铁路体制改革的深化和反垄断的进一步推进，铁路运输中旅客权益的保护职责需要进一步界定。

(六)公路、水路运输

交通部是主管公路、水路运输工作的国家行政部门，其监管职责是“维护公路、水路交通行业的平等竞争秩序：引导交通运输行业优化结构、协调发展；制定交通行业科技政策、技术标准和规范”等方面。执行的法律法规主要有：《公路法》、《海上交通安全法》、《港口法》、《海商法》、《道路运输条例》、《水路运输管理条例》、《公路管理条例》、《收费公路管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《航道管理条例》等。

笔者认为，交通部承担着公路、水路旅客人身、财产等权益保护的标准制定、具体的实施工作以及维护交通行业竞争秩序，其他部门没有这方面的职能。

(七)供水、燃气、热力

建设部是城镇供水、燃气、热力的国家主管部门，其职责主要是“指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫工作：指导城市规划区内地下水的开发利用与保护：指导城市市容环境治理和城建监察”等。执行的法律法规主要有：《城市规划法》、《城市供水条例》等。建设部相应制定了《城市供水水质管理规定》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《城市燃气管理办法》、《城市燃气安全管理规定》、《建设部燃气燃烧器具安装维修管理规定》等。

笔者认为，建设部承担着城市和村镇供水、燃气、热力服务质量的监管职责，工商机关则可对其主体准入、合同、不正当竞争等进行监管。

(八)供电

电监会是全国供电运行的国家监管部门，其职责主要有“研究提出电力监管法律法规的制定或修改建议。制定电力监管规章，制定电力市场运行规则”、“监管电力市场运行。规范电力市场秩序，维护公平竞争；监管输电、供电和非竞争性发电业务”等；执行的法律法规主要有：《电力法》、《电力监管条例》等。

按照《电力监管条例》规定，电监会对电力企业的公平竞争：供电服务质量进行监管，工商机关无须介入。

(九)房地产市场

建设部在房地产监管方面的职责主要有“研究拟定城市规划、村镇规划、工程建设、城市建设、村镇建设、建筑业、住宅房地产业、勘察设计咨询业、市政公用事业的方针、政策、法规，以及相关的发展战略、中长期规划并指导实施，进行行业管理”等，执行的法律主要有：《建筑法》、《城市房地产管理法》、《城市规划法》等。

从法律规定以及“三定”方案可以看出，房地产质量的监管职能属于建设部，工商机关有主体准入、广告宣传、不正当竞争等方面的监管权限。

二、工商机关服务领域监管范围的分类

工商行政管理机关在服务领域的监管范围，可以划分以下两大部分：

(一)特定服务行业的监管范围

对特定服务行业在服务质量方面，工商机关没有监管权能：但有的行业。可以从主体资格、广告宣传、竞争行为、反垄断、使用商标、涉及商品、合同等方面介入到其中；有的行业，只能对主体资格、广告宣传、竞争行为、反垄断、使用商标、涉及商品、合同中的若干项进行监管：有的行业，对申诉有调解的职能。因此，工商机关对服务行业的监管范围，应当具体情况具体分析。

(二)一般服务领域的监管范围

除特定服务行业的监管权限有规定的之外的其他服务领域，工商机关都具有监管的权限。这个范围，属于一个开放性，可以随着经济社会的发展而增减。工商机关可以随着社会经济发展的具体阶段设定工作重点。

三、工商机关对服务业进行监管的思路　 　 (一)建立与有关部门的执法协作机制

在政府的统一领导下，可以通过定期或者不定期召开联席会议等方式，加强与旅游、信息、邮政、航空、铁路、公路、建设等主管部门的沟通与协调，明确合作机制以及各自在服务领域消费者权益保护工作中的相关职责，加强部门间监管信息的共享，同时加强对执法工作的监督检查，确保执法有力、工作到位。

(二)完善法律法规

在进一步修订《消费者权益保护法》的基础上。根据服务行业特点规律和发展趋势，加快服务领域消费者权益保护的法制建设，不断完善服务领域消费者权益保护的法律、法规和制度。推动《服务质量法》尽快提上立法日程；明确服务行业、经营者、消费者的责任权利义务、民事责任赔偿、惩罚性赔偿制度、举证责任的分担(举证责任倒置适用的范围)、行政执法措施、行政处罚等问题；不断制定和完善各行各业的服务消费国家标准，为依法开展监督检查提供充分的法律依据。同时，针对新情况、新问题、新领域，不断补充法律法规和标准，以适应行政执法工作的需要。做到立法、执法和保护三者相连接。各地的立法、立规和服务标准建设必须同步进行。

(三)拓展服务领域的监管范围和渠道

当前，工商行政管理机关在服务领域还未树立应有的形象，因此，可以以服务领域中涉及商品(服务中提供的产品、使用的设备、设施、工具等)质量的监管为切入点，通过加强对服务领域涉及商品质量的监管，树立工商行政管理机关在服务领域的执法权威，在监督服务行业方面争取更多的发言权。

加强服务维权渠道的建设，以建立多种投诉举报渠道为推动，方便服务领域消费投诉。以12315行政执法网络体系为依托，将12315网络向商

场、市场、景区、交通站点、街道、居(村)民委员会及行业协会延伸，建立联动服务站，鼓励引导广大消费者积极参与社会监督。

借助12315消费者申诉举报网络，通过对网络反映出的服务领域的一些数据、问题等进行动态分析、总结、归纳，及时掌握服务消费投诉的动态和趋势，掌握服务侵权行为的特点和规律，确定服务领域阶段性工作重点，适时开展有针对性的服务行业专项整治活动：向社会公布消费警示，强化服务消费市场预警功能：通过发布侵犯消费者合法权益的典型案例、宣传服务消费常识来引导消费者提高服务消费水平，增强自身保护能力。

(四)发挥行业协会和经营者的自律作用

加强与服务业行业协会的联系，积极推动行业规范和行业标准的建设工作，充分发挥服务行业协会自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的作用。以加强服务经营者法规教育和职业道德教育为核心，以建立服务行业自律机制为手段，以形成诚信经营的服务行业规范为基础，以整体利益的一致性制约单个主体的违法违规行为，起到预防侵权行为发生的作用。

进一步建立健全社会信用管理机制，加强经营者自律。一方面，要求经营者及时、准确、公开披露相关信息。改善消费者在市场交易中信息不完全、不对称、不透明的状况，充分尊重消费者的知情权：另一方面，通过对服务领域经营者打击和规范并举等措施，强化经营者自律意识，保护消费者的合法权益。

(五)提高执法人员素质

随着服务市场国际化和开放程度的提高，服务消费方式、消费结构、消费理念的深刻变化，以及科技的不断进步，导致服务消费关系日趋复杂，对工商行政管理机关的行政能力和执法水平也提出了更高的要求。工商执法人员不仅需要熟悉了解相关法律法规。还需要具备经济学、管理学、金融、贸易等多方面的知识，需要掌握电子网络技术等多方面的技能，以及随时了解服务市场发展的动态。因此，执法人员的自我学习和组织培训就显得极为迫切。

(六)切实履行工商行政管理职责

在市场准入方面，规范服务行业经营者的资格资质，通过严格的资质普查、证照核实、档案核查和实地核查，严把市场准入关：在取缔无照经营方面，进一步加大对娱乐服务业、互联网上网服务营业场所、美容美发服务业等服务领域清理无照经营工作的力度；在合同监管、不正当竞争、反垄断、服务商标监管等方面，采取有效措施，切实履行相关职能。

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