妥善解决利益群体需求，促进教师流动政策实施

义务教育均衡发展的实质是教育资源配置的均衡，这其中包括物力资源和人力资源。随着国家对教育投入的加大和办学标准化政策的推行，物力资源配置均衡性得到显著提高。相比之下，人力资源即师资的公平配置还远没有获得同等的提升。基于这样的背景，2010年7月，党中央、国务院出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）强调：“实行县（区）域内教师、校长交流制度。”“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。”这可视为我国义务教育阶段教师流动政策以制度的形式得以确立。政策的根本指向是教育公平，其目的一如《纲要》所称：“推进义务教育均衡发展”[1]。结合《纲要》的阐释与各地的实践，笔者认为，教师流动政策是国家为了促进农村义务教育的发展和城乡教育的共同进步，通过引导城市优质师资去农村校、优质校教师去薄弱校或者彼此互派教师以支教或轮岗等形式进行交流，从而规范城乡教师的流动、促进义务教育均衡发展的一项政策安排。从目前政策的执行看，推进区域内城乡教师合理、有序流动，将是未来几年义务教育阶段均衡师资配置的一项重要举措。

一、义务教育教师流动政策在各地逐步推行

当前，我国各地先后不同程度开展了城乡教师流动实践，部分地区还制定并推行了相对稳定的城乡教师流动政策细则。2012年4月，武汉市出台教师流动政策，规定义务教育学校50周岁以下男教师、45周岁以下女教师，在同一所学校任教满6年的，原则上要在区内进行流动，各区每年参加区内流动的教师人数要达到符合流动条件教师总数的7%以上。这一措施无疑对于淡化教师身份管理及教师区域管理有着重要作用，同时也能促进师资在区域内的均衡分布。此外，我国东部沿海如江苏省、东北地区如沈阳市都率先展开了教师流动工作，并且一直不断推进。例如2010年，江苏省教育厅在《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（草案）》中明文规定“教师在同一所学校连续任教满六年的，应当流动”，而在同年颁布的《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，再次明确“区域内教师和校长定期合理流动”，其中几年流动一次、如何流动等，考虑到各地的教育水平和现状差异很大，省里不做统一安排。不过这一没有设定年限，而是将具体的实施细则交由各地根据实际情况来制定的做法，仍旧引起了很大争议。有的人认为“不规定教师、校长流动的具体年限，法规就不好实施，容易导致好看不中用”。而正是在这样不断的争议声中，教师流动政策逐渐在各省各区县推行开来。

2010—2011年，笔者因导师尹力教授承担的无锡市地方教育制度创新项目而两次赴无锡市A区进行教育制度的调研工作，其中重要内容之一就是当地的教师流动。通过对部分学校教师、校长、管理者的访谈，笔者初步了解到教师流动中包含的复杂关系，涉及从校长、教师（包括一线教师与中层管理者、主科教师与副科教师、优秀骨干教师与非优秀骨干教师、青年教师与中年教师等等）、流入校和流出校、地方教育部门以及学生和家长的多方面的利益。其中的复杂情况可想而知，这也给教师流动政策的执行带来了很大的挑战。基于此，选取某一地区做具体而细致的分析，特别是选取一个特定的视角阐释，将有利于我们对教师流动政策有一个客观、全面的认识，从而更好地发现问题、提出对策。

二、A区教师流动政策总体实施情况良好，但也凸现了政策争议点

1. A区教师流动政策的稳步推进

通过对A区2011年教师流动情况的资料搜集和访谈了解到，A区在2011年流动出去的教师共333名，其中义务教育阶段教师319人。在这319名流动教师中，其骨干构成、关系类型以及学科分布情况如下图所示。

图1 A区义务教育教师流动情况

从上图中能看出，A区义务教育教师流动数占该区教师总数的比例大约在10%左右，没达到指标规定的15%（《无锡市A区教育局2011年教师流动工作设想》文件中“流动比例”明确规定为15%，其中骨干教师须占15%，简称“双十五”原则）；骨干教师流动率与规定的15%的指标还略微有差距，但已经达到了10%以上。流动教师的组织关系中，人事关系不调动和人事关系调动的比例相当，还有少数属于教师借调；从流动教师的学科构成可以看出，主科流动占绝大多数，副科则多少不等，分配不太均衡，例如政治、地理老师只流动了1名。但值得肯定的是，这些数据对比往年已经有了很大的进步。例如2009年全区中小学教师流动率仅为5%左右，骨干教师流动率仅为3.5%。这一进步，不仅仅得益于教育部门的推进工作有力有据，更是由于几年下来，教师流动工作已经渐渐形成氛围，推行起来并不困难。而从这一进步中，也应肯定教师流动政策的逐步完善对于优化师资配置，推进教育均衡发展是有价值、有意义的。

2. A区在执行教师流动政策中凸现的争议

不过，问题仍然存在。这些基本数据中体现出的问题恰好是目前教师流动政策在地方执行过程中面临的一些制约和争议。首先，教师流动要形成一个怎样的规模？15%的指标规定并不少见，在沿海发达地区包括中部如武汉等经济较发达的城市，都沿用了15%的比例。这意味着，基本上6年下来，一个学校的教师就会全部换掉一轮，而不再是老面孔。它究竟科不科学、适不适合当地实际，还有待考量。

其次，骨干教师要占到流动教师数的15%的规定，固然是考虑到流动要达到实效就应该有优秀教师来保证，但这样的规定会不会影响一个学校本身的发展？尤其是一个学校常常有一些特色学科，校长在自身学校的发展建设中是不舍得让真正优秀的教师流走的，因此实现15%骨干教师流动的真实性将受到质疑。此外，谁流动、谁不流动常常是教师们忧虑的问题，他们担心这将成为中层管理者及校长玩弄权力、实施打压排挤的工具。

再次，教师从一个学校流动到另一个学校，关系类型的不同决定了薪酬的多少。目前正值教师绩效工资备受争议的时候，教师流动问题叠加在绩效工资上，使得情况更为复杂。教师流动属于教师的人事变动，如果流动教师的人事关系还留在原来校，那么工资、待遇都依照原来校发放。这里就需要原来校对流动走的教师平日的工作绩效进行评定，无疑增加了复杂性；如果流动教师的人事关系也跟随流动到其他校，那么他的工资、待遇就不一样了。但凡出现教师现在拿到的工资比他流动前还要少的情况，一定会大大挫伤他们的积极性。因此，教师一旦普及流动，对于薪资问题就应该要有相应的保障措施。至少应当保证流动教师的工资不应比流动前少，让教师们感到自己的利益是受到这一政策保障的。

最后，究竟各个学科要流动多少教师数？现在很多地区在执行教师流动政策中不是没有完成指标，而是其中结构的合理性有待提高。特别是在农村薄弱地区，教师的结构性短缺显著，流动过去的教师有时并不符合当地的实际需要，于是造成流动教师身兼数科、身兼数职的现象。事实上，各学科的流动教师数应该根据当地学校的实际需要来决定，教育部门应对相关的学校教师需求进行考察，然后再划分好对口流动的学校，使得供需也能达到对称。

三、基于A区情形，对教师流动政策的利益相关者分析

综观已有的城乡教师流动实践，有相当一部分地区由于缺乏相应的政策制定与运行机制，导致城乡教师流动或流于形式、虎头蛇尾，或在执行中遭遇巨大阻力、事与愿违。无锡作为东部沿海经济发达地区，实行教师流动时间较早，力度较大，可以说是做得较好的地区。但是，就其实效性而言，连教育部门的人员也表示“很难说”。基于此，对各利益相关者的态度、立场进行分析显得尤为必要，可借此凸显政策涉及的冲突从而分析其实效性偏低的原因。

1. 各利益群体如何看待教师流动政策

（1）对政策的直接对象教师而言，他们普遍认为教师流动政策需要其付出诸如经济（薪酬、交通等）、职业成长、社会生活（家庭为主）等成本[2]，这不利于他们自身的利益诉求。有的老师怀揣教育理想而甘愿赴农村交流，却可能因为交流中各种区域文化差异、人际关系、教学对象差异、业绩考评差异等众多新问题而叫苦不迭。

一名受访教师这样谈道：“可能我个人比较安于现状，对培养我的学校有感情，心里更多的是不愿意离开，更不愿意到陌生的环境去工作。加上路途、交通、照顾家人等因素，说实话，我不太愿意流动。”

还有的校长表示，教师工作有特殊性，各校对学科、学段的不同要求以及教师工作上的连续性使得教师不适宜流动。在我国，虽然教师工资不算高且压力大、负担重，但不少人还是会因为教师职业的稳定性才去选择当教师。现在这一优势被剥夺，部分人将会重新考虑其职业选择。更坏的影响是，有些教师担心“被流动”或为了流动到好学校而不安心教书，跑关系、走后门成了家常便饭[3]。

（2）就校长来说，一些好学校的校长为了保住十几年甚至几十年来好不容易换来的成绩，避免几十年的努力付诸东流，想方设法、挖空心思地把那些优秀教师留下来，让一些教学水平不高的教师流动出去。一位校长表示，“骨干都在中层岗位，聘期三年，哪怕短期交流也会影响三年校本提升”。试想，这样的流动对农村教育何益？同时，一旦教师流动后，该流出校学生的学习情况不升反降，校长则会有一种无法向家长交代的无奈感。

自从《纲要》中明确规定了建立“校长交流制”后，校长也要“流动”，如此一来，有的好学校、特色学校可能因此失去了发展的主心骨，毕竟校长对一所学校的发展作用是不容置疑的。

（3）对于家长而言，他们为孩子选择学校，甚至尽可能为孩子选择教师。在孩子学习背后默默付出和操尽心力的家长，最大的愿望无非是自己的孩子能拥有稳定、优越的学习环境，即便不是最优秀的师资和最好的学校，但最起码也应该保证稳定性。所以，家长是不愿意自己孩子的老师经常更换的。且不说流动能不能带来好老师，单就孩子对于新教师的适应以及师生间的相互适应来说必定需要一个或长或短的时期。一位受访农民工家长这样说道：“国家有这个政策自然是好，我们也希望孩子能得到更好的老师的教育。但就是怕这些都是表面工作，孩子得不到真正的好处，反倒还会产生一些不适应的问题。”而现在学区房的大批涌现，也使很多家长对教师流动政策持抵制态度。一位母亲谈道：“我们夫妻俩贷款好不容易买了名牌小学的学区房，可既然要实行教师流动，好学校的教师都轮流到普通学校去，普通学校的老师都进名校，那名校就不是名校了。这么一来，这个学区房买得岂不是一点意义都没有？”

（4）流入校、流出校则更是存在着各自为“流动”支付的成本。当城市校或优质校作为流出校时，常常发生城市校、优质校的教师被交流出去后其原本的师资正常结构被打乱的情况，影响了正常的教学，也影响了学校的发展规划；当城市校或优质校作为流入校时，很可能农村校或薄弱校流动来的优秀教师并不能很快地适应其学校的教学工作，有的还需要学校投入新的成本对其进行培训。当农村校或薄弱校作为流出校时，一旦其优秀教师流入城市，原来为培养优秀农村教师而花费的成本就都白费了；当农村校或薄弱校作为流入校时，接受流入的城市优质师资却不一定能适应学校自身的发展，或者他们根本就是消极交流，无心建设，这样对农村校、薄弱校来说更是可悲[4]。而最终的负面影响如果落在教学中，那么学生就是更大的受害者。如此一来，政策就完全与其政策目的南辕北辙了。

（5）至于地方教育部门，由于国家对各省的教师流动虽没有明确的规定，但却抱着特定的期待，导致各省、市制定下来的规章制度有的是迎合中央的意愿，有的则想要标榜功绩，其政策并不真的符合当地实际，很多规章制度常常不健全、不到位；再就是也没有考虑到当地各校之间的关系问题。对于政策执行的实效，很多地区教育部门并不敢或者不愿多想，有的甚至选择形式上的流动而逃避政策执行的实效问题。一位教育部工作人员谈道：“由于有的偏远乡镇学校与市区校其直属体制不一样，给真正意义上的流动带来困难。在我们无锡市A区，对有普通小学、分校、办学点的学校确实需要由中心统一指挥流动，从而达到均衡。但对于其他学校是否也需要大面积流动，我们有所怀疑，这样的工作不好做，就怕是为了实现数字而流动。”

2. 教师群体内部的纷争

（1）一线教师与中层干部：一线教师是学校教师队伍中的绝大多数，也构成了教师流动的大部分，这一群体常常会将自己与中层干部对比，如果看到中层干部因为职权的作用而能选择不流动或流动到好的学校，那么一线教师们多会产生不满与不平衡。而在实际中，中层干部确实可以利用自身身份影响到教师流动的指标敲定，从而维护自己的利益。

（2）主科教师与副科教师：现今教师流动在涉及城市校、优质校的教师对农村校、薄弱校进行援助交流时，面临的一个现实问题是：教师流动的结构不正常。主科教师流动得多，而农村真正所缺的是副科教师的流入。由于一个学校本身在音乐、体育、美术这样的副科上师资就不多，因此城市校、优质校也不太愿意将自己的副科教师流动出去。这样的话，主科教师常常会因为自己的工作量比副科教师大、工作压力比副科教师强，却相比副科教师而言更容易被流动出去，产生不平衡和不安的心态。某些情形下还会影响到教师之间的关系。

（3）优秀骨干教师与非优秀骨干教师：一个学校常常会以其优秀骨干教师为荣，这也是学校实力的一种体现。那么在教师流动政策中，由于鼓励骨干教师流入农村校、薄弱校，且在无锡的教师流动政策中被明确规定为“双十五”原则，即“专任教师轮岗交流比例不低于专任教师总数的15%，区教学新秀（班主任新秀）及以上骨干教师交流比例不低于骨干教师总数的15%”，注定了骨干教师逃不过“流动”的命运。有的骨干教师觉得自己拼命工作干出这么好的成绩，现在说流走就要流走，难免出现自觉吃亏或教学积极性受到打击的情况。而非优秀骨干教师则可能出现“反正优秀了也要被流走，我还不如就这样”的心态。

（4）青年教师与中年教师：A区在对教师流动的条件中规定“在同一学校任教（在职）满6年以上的专任教师”优先考虑交流，因此刚好满6年的青年教师由于年富力强，常常是被优先考虑交流出去的，这有可能导致青年教师不满。而同样符合流动条件的中年教师则常常被学校保留。A区一位校长坦言，“我们最珍惜的其实是处于30多岁的中年教师。因为他们这时工作经验也有了，家庭已基本稳定，同时有了小孩的对学生更有爱心。因此他们处在教师的黄金年龄”。他们一旦真的流动，在家庭、心理上将会付出更大的成本。所以一般情况下，学校对这些教师的流动会有所保留。

四、肯定成就，认清矛盾，鼓励地方不断完善政策设计

目前，各地教师流动政策仍在不断的推进中。无锡市在高位均衡教育理念的推动下，也采取了一系列措施促进教师流动政策的有效执行。例如：教育局和学校一起合作制订落实轮岗流动计划；任命督导室等相关科室负责考评；召开推进会，加大宣传，明确提出流动指标；教育局出台相关政策，建议学校结合幼小衔接、中小学衔接、学校校际联动等活动，进行骨干教师合理流动；要求有普通小学、分校、办学点的由中心负责完成轮岗指标。同时教育局层面通过结合“职称评定”，以骨干教师、优秀教师评选为契机，加大中小学骨干教师流动的推进力度等等。尽管这些措施可能只在某一方面起到有限的作用，但不可否认，教师流动在这样不断的政策改进中将会一点点靠近政策目标，这对我国教育均衡发展和教师队伍的优化配置都有极为重要的意义。不过笔者认为，如果不能尽早实现教师身份的公务员化以及教师工资不低于公务员的要求，那么就不能对教师流动政策赋予太高的政策期待，不能将它定位为推动教育均衡发展的主力。否则，这个政策容易因过高的期许和有限的作用而流于形式。

因此，目前对教师流动政策执行中的困境和低效现象，不仅需要从不同的利益相关者角度对其运行机制和制度构建进行研究，还应当从微观层面对政策在一所学校的具体执行情况及学校内部暴露出来的问题进行方案设计。这个政策事关教师的人事安排，通过对一个地区教师流动内部出现的各种复杂情况的展现、分析，抽出现实中的问题；再将其放入政策的视域内去探讨其症结，才能从根本上杜绝“头痛医头、脚痛医脚”，从而开出真正能“治病”的药方。

参考文献：

[1]顾明远，石中英.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）解读[M].北京：北京师范大学出版社，2010.

[2]贾建国.我国教师流动制度创建中的利益冲突及其协调[J].教育理论与实践，2010（8）.

[3]卢俊勇，陶青.对教师流动制的原理与问题分析[J].当代教育管理，2011（4）.

[4]李喜燕.义务教育教师交流的问题、困境及制度路径[J].教育学术月刊，2011（1）.

（作者单位：北京师范大学教育学部）

（责任编辑：孙彦川）

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