论国际空间法与中国国际商业卫星发射服务的政策法规

一、引言

1958年12月18日，美国发射了第一颗试验通信卫星，开创了通信卫星发射服务的先河。而商业卫星发射服务起始于国际通信卫星组织的“国际通信卫星”1F1卫星项目，又称晨鸟1。晨鸟1卫星使用美国德尔它D运载火箭于1965年4月6日在卡纳维拉尔角发射场发射。该项目是宇航界公认的第一个国际商业通信卫星发射服务项目。

在空间探索和国际空间法立法活动中，有关商业通信卫星的发射行为及其政策法规是与我们日常生活最息息相关的。在40多年的空间立法过程中，越来越多的商业通信卫星发射活动促使各航天大国纷纷立法，制定了有关商业卫星发射的政策法规。我国于1980年成为“和平利用外层空间委员会”成员，又根据国际空间法等国际条约，由当时主管航天工业的国家机关——中国航天工业部牵头，制定了相应的内部政策和行政规章，来规范与商业通信卫星发射服务业务有关的商业行为, 并于1985年10月26日宣布使用中国的长征系列运载火箭为国际用户的商业通信卫星提供发射服务。

我国商业卫星发射服务作为我国空间活动与国际空间活动交流与接轨的平台之一，自1985年10月以来，已成功地使用长征系列运载火箭为国际用户完成了22个商业通信卫星的发射服务项目，成功地发射了24颗国际商业通信卫星，把中国的卫星发射服务推向了国际市场。笔者所在的中国长城工业总公司是唯一一家由中国政府授权在国际市场从事商业通信卫星发射服务的国有公司。在18年的国际商业卫星发射服务实践活动中，笔者对该业务所涉及的国际空间法、国内的政策法规及其关系有不少亲身体验，希望通过本文，仅从我国国际商业通信卫星发射服务业务实践的角度，探讨我国国际商业卫星发射服务的国内立法与国际空间法的关系，就我国国际商业卫星发射服务在立法实践和操作方面存在的问题，以及有关国内立法工作，提出一些不成熟的看法，供关注这一事业的读者讨论。

二、我国国际商业卫星发射服

务立法与国际空间法的关系

(一)国际空间法概况

1．国际空间法的概念

国际空间法是调整各国探索和利用外层空间活动的国际法原则、规则和制度的总称。它主要调整的是国家间或国家与国际组织间的权利和义务，属于国际法范畴，是国际法的重要分支。

2．国际空间法的渊源

国际空间法的渊源是指那些对国家有约束力的空间法原则、规则和制度。它主要有三个方面：一是联合国大会发起和制定的有关国际空间法的基本法律原则，其中包括《联合国宪章》和根据一般性的空间法原则和规范制定的国际公约(具体内容见下一节“国际空间法的发展”)。二是各国之间制定的双边空间协定，如针对使用长征火箭发射美制卫星的发射服务业务，美国政府与中国政府于1988年12月17日签订《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府卫星发射责任协议备忘录》和《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府卫星技术安全协议备忘录》；1989年1月26日，两国政府就高轨道卫星发射中的国际贸易问题达成一致，并签订《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府商业发射服务国际贸易协议备忘录》；1997年10月27日，两国政府对低轨道卫星发射中的国际贸易问题做了补充修订，并签署《关于修订“商业发射服务的国际贸易问题协议备忘录”的协议》。这四个协议备忘录为两国政府在商业卫星发射服务中产生的权利和义务提供了指导性原则。这些指导国家间外层空间合作的协议和条约均是国际空间法的重要组成部分。另外一个渊源是在空间活动中逐渐形成的国际惯例和司法判例。譬如，在发射卫星过程中，一般不需要在发射前由发射国向邻国提出同意火箭飞邻其上空的请求；再如，在发射过程中，对发射国可能给第三方造成的财产损失和人员伤害，发射国应当购买足够的商业保险,并由政府出面担保，保证在第三方财产受到损失和人员受到伤害时，承担相应的责任。就司法判例而言，国际上还没有出现国际法院的判例，但随着空间商业化的发展，诸如美国等西方航天大国，已经出现若干有关国内卫星项目的司法判例。

上述三种国际空间法的渊源是空间法法学界公认的空间法渊源。

3．国际空间法的发展

任何一项国际法的发展都离不开科学技术的迅猛发展。随着人类探索外层空间的活动与日俱增，国际空间法的调整范围和领域也随之扩大。由于各国探索外层空间的活动引起一系列国际法问题，在联合国大会的倡导下，1963年12月13日，联合国大会通过了《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》(以下简称《外空宣言》)，提出了人类探索和和平利用外层空间应遵守的9条法律原则，为国际空间法体系奠定了坚实的基础。

以后，联合国又相继制定了四项国际公约，即1967年1月27日签订的《关于各国探索和利用外层空间包括月球和其他天体活动所应遵守原则的条约》(以下简称《外空条约》)；1967年1月27日签订的《关于登记射入外层空间物体活动的公约》(以下简称《登记公约》); 1968年4月22日签订的《营救宇航员、送回宇航员和归还发射到外层空间的物体的协定》(以下简称《营救协定》)；1972年3月29日签订的《空间物体所造成损坏的国际责任公约》(以下简称《责任公约》)。

除上述外空条约外，联合国大会还通过了一系列以探索和利用外层空间为主题的决议、原则和宣言，构成了国际空间法的法律体系。

当前，商业航天的发展日益加速，由上述国际空间法及联合国有关决议构成的国际空间法体系正在面临结构性调整。国际空间站、外层空间的军备竞赛以及商业空间旅游等新课题给各种民事管辖、民事责任的界定、所有权和知识产权引发的国际法律冲突以及航天商业化的特殊性所带来的相关法律问题将成为空间法学界研究的新课题。

本文仅探讨与我国国际商业卫星发射活动有关的国际空间法问题，其他与之无关的国际空间法及其发展不在此赘述。

(二)我国国际商业卫星发射服务立法与国际空间法的关系

根据《外空条约》第6条的规定，各国应对其在外层空间的活动承担国际责任。根据这一国际责任原则，各国对其本国在外层空间，包括月球和其他天体所从事的活动，不论是由政府部门，还是非政府实体，如中国长城工业总公司承揽的国际商业卫星发射服务业务，均应承担国际责任，并应负责和保证在实施本国空间活动过程中遵守《外空条约》的规定。非政府实体在外层空间的活动，应由有关缔约国批准，并连续加以监督。

《外空条约》第7条和《责任公约》还规定，发射国所发射的物体及其组成部分，在地球、大气空间或外空使另一缔约国或其自然人或法人受到损害时，发射国应负赔偿责任。

根据上述国际空间法原则，各国需要制定相应的法规，履行依国际空间法原则所承担的义务，譬如赔偿在发射过程中给第三方造成的人身伤害或财产损失。这就提出了制定我国国际商业卫星发射服务政策法规的立法依据。

在这方面，我国的一般实践是，凡我国签订、批准或加入的国际公约、协定与我国法律有不同规定的，应适用该国际公约、协定的规定，但我国在签订、批准或加入时，声明保留的条款除外。因此，有关在发射过程中给第三方造成的人身伤害或财产损失，我国是遵照国际条约的规定实施的。在商业卫星发射服务初期，我国是靠参与发射的各国政府间交换外交照会的方式，来保证遵守国际条约的。随着我国商业卫星发射服务的发展，遵照国际条约的规定，主管商业卫星发射服务的有关政府机构发布了红头文件，就发射过程中给第三方造成的人身伤害或财产损失制定了相关的政策。

国际空间法的调整对象决定了国际空间法的主体只能是国家以及以国家或政府作为成员的国际空间组织。自然人和法人可以是国内空间法的主体，但不能成为国际空间法的主体。这就体现出国际空间法的局限性，需要利用国内立法对政府部门或经营空间活动的非政府实体进行监督和管理。因此，我国国际商业卫星发射服务立法与国际空间法有十分密切的联系。

(三)各国的国内空间法立法情况

根据上述国际公约的原则和要求，世界各主要空间国家先后制定和颁布了有关国内法，调整国家和企业的关系，管制和规范企业的空间活动。随着航天工业的迅猛发展，越来越多的自然人和法人参与到航天工业的竞争和外空活动中。以商业通信卫星为例，以前经营卫星业务的公司或组织大都有政府背景，不是国际合作的公司，就是有政府背景的公司，很少有私人卫星经营商。国际通信卫星组织和国际移动卫星组织近期才实行了私有化。但是，自1984年阿尔法莱瑞卡姆宇航通信公司(即后来取得巨大成绩的泛美卫星公司)创建以来，情况发生了变化。该公司是世界上第一家经营全球卫星通信业务的私人公司，旨在与国际通信卫星组织这样的著名卫星通信巨头展开竞争。该公司的做法开创了卫星通信史上的先河，很多私人卫星通信公司开始效仿。

这一新的发展趋势，为国内立法提出了新的课题。首先，国际空间法的规定多数比较原则、笼统，几乎没有考虑如何适应自然人或法人(如私人卫星通信公司)的需求。在这种情况下，国际空间法的实施通常要借助国内法作为中介或补充。

以美国为例，自卡特政府以来，一直注重航天工业向私营化发展，在军事卫星和商用卫星两个方面，加强出口控制。对私营公司和有政府背景的公司而言，他们既要符合国际空间法的规定，又要遵守国内法的规定。美国政府制定了《国家航空航天法》、《卫星通信法》、《商业航天发射法》；美国主管卫星出口业务的商务部和国防部分别制定了《武器出口控制法》、《国际武器贸易规定》和《出口管理规章》。

此外，法国、日本、英国、加拿大、乌克兰和俄罗斯等国，也先后制定了本国的空间法规，如英国的《外层空间法》和瑞典的《空间活动法》等。根据联合国外空事务司统计，截至1999年底，共有19个国家颁布了有关空间活动的国内法。

了解国外类似法律及其立法过程，对我国国内空间立法工作应有一定的借鉴作用。

三、我国国际商业卫星发射

服务国内立法情况

中国航天借助其具有国际水平的航天技术，利用世界卫星通信业务发展迅速，国际市场急需商用运载火箭的契机，作出了使用长征系列运载火箭为国际商业卫星提供发射服务的英明决策。根据当时中国航天的管理体制，我们采用了“对外归口，内走渠道”的行政管理模式，即对外由中国长城工业总公司负责在国际市场承揽商业卫星的发射服务业务，与国际用户签订商业卫星的发射服务合同，内部按照国内卫星发射任务的分工，由原航天工业部所属的中国运载火箭技术研究院负责火箭的制造，由原科工委发射测控系统部负责发射场及其发射操作，使中国商业卫星发射服务走向了国际市场。在当时的历史条件下，尚没有国内立法来调整和规范国际商业卫星发射服务业务，只能靠主管发射服务的政府部门——航天工业部下发红头文件来规范国际商业卫星发射服务业务，按照行政指令完成国际商业卫星发射服务任务。

长期以来，我们深深体会到，要想在国际发射服务市场站稳脚跟，不仅要在航天技术上不断开拓创新，还要有一套完整的政策和法律法规与之配套，不断规范国际商业卫星发射服务的行为。那种靠行政指令的非市场经济做法是不能在国际市场立足的。回顾我国国际商业卫星发射服务的历史，靠红头文件等行政指令搞国际商业卫星发射服务实际上也是困扰该业务继续发展的主要症结之一。

进入21世纪以来，我国航天军工企业进行了产业结构和管理机构方面的改革和调整。我国政府还成立了新的国防科学技术工业委员会，专门负责中国航天工业等的管理和发展，协调中国航天与其他政府部门和企业的关系，取得了明显的经济效益，在国内立法方面也迈出了可喜的一步。

2001年2月8日，国防科学技术工业委员会和外交部发布第6号令，公布了《空间物体登记管理办法》，自发布之日起施行。该管理办法根据联合国空间物体登记办法对从事卫星发射服务的法人提出了具体的登记管理要求。

2002年11月15日，国防科学技术工业委员会和总装备部根据《中华人民共和国军品出口管理条例》第二条“军品出口管理清单由国家军品出口主管部门制定、调整并公布”的规定，制定了《军品出口管理清单》。其中对军用卫星和运载火箭技术的出口作出了严格的定义，对相关的民用航天产品的管理有一定的参考作用。

2002年12月21日，国家航天局制定了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，以调整和规范商业卫星发射服务业务中的有关法律行为。

然而，国际商业卫星发射服务涉及的领域十分广泛。如外国卫星和卫星燃料进入中国境内，涉及到海关、关税、检疫、民航运输、国家安全和人身安全等各个方面。又如，在卫星发射过程中，外国卫星的工作队人员在发射场工作，涉及个人所得税问题以及发射后可能给第三方造成的损失的赔偿和保险问题等。这一系列问题尚没有一套综合性的法律法规来调整，只能借助相应的政策规章和其他部门的法律法规加以解释和运用。

近年来，随着我国经济的飞速发展，国际和国内的发射服务活动日益频繁。与上述其他国家相比，我国的空间立法工作已显得严重滞后。中国空间法学会曾在2002年6月召开外层空间法研讨会，就发射服务带来的损坏赔偿责任及责任风险的规避等法律问题进行了研讨。大会认为，随着中国空间活动的日益增加，与国际空间法接轨的法律问题越来越突出。中国作为一个正在发展中的航天大国，在加强国内空间法立法活动的同时，应当密切关注国际空间法领域的热点问题，参与到国际空间法的调整中去，根据国际空间法的建设和各国空间法的立法经验，提出中国空间法的宏观构想，逐步实现我国空间法与国际空间法的接轨。

四、对商业卫星发射服务

国内立法的看法

(一)商业卫星发射服务合同应规范化

发射服务合同因其业务的特殊性,与一般的民事合同迥然不同。考虑到《中华人民共和国合同法》与发射服务合同的关系，有关国际商业卫星发射服务的合同(即发射服务提供商与外国用户之间的外部合同以及发射服务提供商和国内承包单位的内部合同)应规范化。

我国发射服务提供商与外国用户之间的外部合同是参照国外卫星发射服务合同，并引入长征火箭的发射特点制定的，是我国商业卫星发射服务长期实践的产物。为了能使外部合同的基本原则和框架保留下来，应制定相应的法规，使之固定化和规范化。特别是随着我国的入世，制定这样的法规对规范和管理参与卫星发射服务的国内外法人和自然人的行为是至关重要的。

就内部合同而言，长期以来，我国国际商业卫星发射服务主要是依据行政指令，按照国内卫星发射的程序来完成的，即国际商业卫星发射服务承包商——中国长城工业总公司与国内火箭制造商依据的是内部合同完成火箭制造，而使用卫星发射和发射场设施靠的是“军令”，由总装向发射场下达指示，完成发射准备和操作。按照这种管理模式，如果发生纠纷，主要由主管部门出面协调解决。这种处理纠纷的方式依据的不是平等主体之间的合同关系，而是上下级的行政关系。入世后，我国逐步放宽航天领域的合作和交往，这种不规范的合同关系和内外部合同关系区别对待的做法越来越不能适应商业航天的发展。

我们应学习其他西方航天大国的管理经验。以美国空军为例，它制定了《一次性运载火箭商业化协议范本》，作为使用空军管辖的发射场设施的标准合同。像我国的西昌发射场，随着商业卫星发射任务的增多和对外开放，制定商业化的发射场使用和租用协议范本是必要的。因此，制定承揽卫星发射服务、购买运载火箭和租用发射场的标准合同规范刻不容缓。

(二)商业卫星发射服务的重要原则应法律化

在开展国际商业卫星发射服务初期，我国航天主管部门曾联合财政部下达文件，对商业发射活动中对第三方财产造成的损害或人员伤害的保险进行了明确规定。其中包括，对于可能造成的第三方人身伤害或财产损失,购买责任保险或财产责任的数额不得低于1亿美元；对于可能造成的第三方财产损失，超过1亿美元的，由政府提供担保，保证履行赔偿责任。然而计划经济体制下建立起来的管理模式是高度集中统一的管理体系。随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，特别是入世后，外资企业将逐步进入商业航天领域，介入卫星发射服务业务也是可能的。这就要求我们制定透明的法律法规，对已成国际惯例的第三方责任赔偿体系进行规范。在当前商业航天不断发展，特别是商业卫星发展迅猛的背景下，对诸如第三方责任赔偿等重要原则进行立法的迫切性日益增加。

(三)商业卫星发射服务政策规章应透明化

航天工业的发展与军工企业的发展是密切相关的。由于这一历史特点，我国有关的航天工业管理政策规章大多属内部或保密性质的；就商业发射服务而言，有关此项业务的发展和管理也是按内部运作的方式进行的。随着航天领域的发展和开放，特别是入世后，我国对政府管理要增加透明度的承诺，将对现有的某些航天管理模式和内部规则形成挑战，特别是商业卫星发射服务业务。这就要求我们制定相关的政策法规，对国际商业卫星发射服务进行透明式的管理，使国内外的法人和自然人，以平等主体的身份，在卫星发射服务业务的竞争方面站在同一起跑线上。

(四)重视航天商业化的发展趋势，尽快制定“卫星发射服务法”国际空间法学会秘书长坦佳教授曾指出，随着航天科技的迅速发展和人类在外层空间活动的日益频繁，国际空间法将遭遇空间活动的私人化和商业化问题以及隐私权和获得信息权问题等难题。

人类外层空间活动的私人化和商业化是国际空间法研究和发展的一个重要阶段。但随着私人化和商业化的发展，航天产业已不是航天部门或企业的“专利”，从事商业卫星发射服务的法人或自然人会越来越多。这就需要制定相应的“游戏规则”，一方面保护私人团体进行外空探索和研究的权益，另一方面更好地推动航天商业化的运作，确保投资者获益。因此，世界各国，特别是航天大国都在考虑通过国内立法，使日渐频繁的商业航天活动进入有序的发展阶段。这就要求我们尽快制定“卫星发射服务法”，把涉及海关、关税、检疫、民航运输、国际贸易、国家安全和人身安全等的一系列问题纳入到一套综合性的法律法规中，加以规范和管理。

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