温室气体减排的中外制度比较

摘要：本文分析了发达国家污染防治与其制度之间的关系，认为发达国家之所以在污染防治方面取得阶段性的成功，与其完善的工会制度有直接的关系。而在中国，地方政府对经济增长速度存在着盲目追求的现象，加之民众对地方政府的监督力相对较弱，粗放的经济增长方式很难实现转变，从而使污染得不到有效防治，温室气体减排也面临种种困难。因此，我国要采取相应对策促进温室气体的减排。

关键词：温室气体；污染防治；制度分析

中图分类号：F062.2　文献标识码：A　文章编号：1007—7685(2011)01—0043—03

气候变暖是整个世界面对的一个难题，我国作为一个负责任的大国，同时也是温室气体排放大国，也要承担相应的责任。为此，我国政府向世界做出承诺：到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％，并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，制定相应的国内统计、监测、考核办法。我国的这项承诺要通过各级政府、企业及个人的通力合作来实现。为此，我国做出相应部署。如，通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动，到2020年，我国将使非化石能源占一次能源消费的比重升至15％左右；通过植树造林和加强森林管理，森林面积将比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。以上措施都是减少温室气体排放的重要举措，但要实现承诺，我国在坚持这些举措的同时，还要在制度建设方面有所突破。

一、发达国家工业革命以来的环境污染与防治

发达国家开启了世界工业化的进程，但同时也开启了工业污染的进程，这是今天发达国家面对全球变暖应承担更大责任的理由所在。当然，发达国家也首先开启了防治污染的斗争，并取得了阶段性的进展。发达国家所经历的从污到治的过程至少有两方面值得关注：一是人们认知的过程，包括认识到污染的严重性、污染机理及探索治理污染的技术路径。二是制度建设在防治污染方面发挥的作用。

发达国家的工业污染可追溯到14世纪初，大规模的工业污染则出现在18世纪末兴起的工业革命后。从18世纪下半叶起，经过整个19世纪到20世纪初，从英国开始进而欧洲其他国家、美国及日本相继进行了工业革命，最终建立以煤炭、冶金、化工等为基础的工业生产体系。总的来说，这一时期的环境污染尚处于初发阶段，污染源相对较少，污染范围不广，污染事件只是局部性的。20世纪20年代至40年代，旧有污染范围扩大，危害程度加重。随着汽车工业和石油与有机化工的发展，污染源增加，新的更为复杂的污染形式出现，因而公害事故增多，公害病患者和死亡人数扩大，故称为“公害发展期”。20世纪50年代至70年代爆发了多次严重环境污染事件，严重危害人民生命和健康，成为发达国家严重的社会问题，故称为“公害泛滥期”。此时，发达国家开始深刻认识到污染问题的严重性。

发达国家对污染的防治，也经历了一个不断认识的过程。在环境污染的初发阶段，采取过一些限制性措施，颁布了一些环境保护法规。但由于人们尚未搞清污染的原因和机理，仅采取一些限制性措施或颁布某些保护性法规，并未从根本上阻止环境污染蔓延的势头。到了公害发展期，西方国家成立环境保护机构，重点治理污染源，减少排污量，资助工厂建立净化设备，征收排污费，制定环境保护的法规和标准，但这类措施被称为“尾部治理”，是被动的，因而收效并不显著。直到20世纪50年代至70年代的环境污染泛滥期，发达国家才开始采取较为行之有效的措施，工作重点转移到制定经济增长、合理开发利用资源与环境保护相协调的长期政策，制定各种严格的法律条例，采取强有力的措施控制和预防污染，努力净化、绿化和美化环境。同时，发达国家的环境科学也取得重要进展，低污染和无污染的工艺技术得到成功开发。此时，发达国家的工会制度和社会舆论监督在防治污染和温室气体减排中也发挥了重要作用。到20世纪80年代，发达国家在环境治理方面已取得一定成效。

二、发达国家在防治污染和温室气体减排中的制度建设经验

从发达国家防治污染和温室气体减排的实践看，由于其注意工会制度和社会舆论监督制度建设，才使长期工业化所带来的环境污染和温室气体排放问题得到了一定程度的缓解，这其中的经验值得总结。

随着资本主义现代工厂的建立，资本几乎主宰了整个社会的经济生活，而此时无产阶级力量还没有组织起来。因此，出现了资本在经济权力和政治权力上处于双重强势地位的历史时期，这就使政府成为资产阶级的政府，其站在与劳动对立的立场上帮助资本谋取更多的经济和政治利益，这也是从马克思到列宁提出暴力革命理论的重要根据。到19世纪末，情况开始有所改变，主要原因是工会制度开始建设并不断完善，工会组织的力量在不断发展壮大和成熟。工会组织在争取工人利益时，显然要比单个工人的力量要强，从而成为平衡资本强势地位的重要力量。工人阶级组成的工会组织的自由也改变了政府的职能定位。各级政府的主要职能是发展经济，能否实现经济的快速发展通常是政府官员能否获得选民支持的基本依据。发展经济需要资本和劳动及其他生产要素的参与。在过去任何时候，资本总是相对稀缺，而劳动相对富裕，尤其是体力劳动。因此，政府官员要发展经济首先就必须依靠资本。但政府官员如果想得到获得占人口大多数的工人阶级的支持，就不能把发展经济作为单一的要务，而必须考虑与广大民众切身利益相关的环境污染问题。资本和劳动始终存在对立的一面：资本总希望获得更多的利润，而劳动则希望获得更高的工资和福利，在相当程度上二者存在此消彼长的对立关系。对立双方都希望得到政府的支持。资本用经济增长或GDP来约束政府，而工人通过健全的工会组织来约束政府。如此，政府在劳资之间更多地采取中立态度，成为一个平衡的政府，在劳资发生冲突时更多地发挥协调的功能。劳动通过工会集体谈判机制和社会舆论监督实现了对资本和政府的约束；资本对劳动和政府通过提供就业机会与GDP实现约束；政府通过保护劳动法律和环境保护政策实现了对劳动和资本的约束。政府、劳动、资本三者之间的相互约束是发达国家能有效防治污染的重要原因。

污染问题在发达国家曾相当严重，尤其在上世纪六、七十年代，资本有为了利润不顾环境污染的冲动，而这种冲动得到较为有效的遏制有两方面原因：一方面是工人不答应。工人是工厂污染最直接的受害者。因此，劳动保护、改善工作环境一直是工会和资方集体谈判的重要诉求。另一方面是一般民众不答应。一般民众和资本家对环境污染的态度有所差别：资本家虽然也可能是污染的受害者，但与其要治理污染的花费相比，资本家有可能选择污染。此外，资本家还比较容易回避个人遭受污染，如，在厂区有空调的办公大楼或远离工厂的总部大楼办公，在市郊远离城市污染的

地方居住等；但一般劳工大众更多的是污染的直接受害者。结果，工人通过工会组织和社会舆论监督使企业和政府都采取了有效的措施来治理环境污染和温室气体排放。

三、解决我国环境污染和温室气体排放问题面临的困难

我国自改革开放以来，一直以经济建设为中心。由于私营经济对解决就业和对地方经济发展的积极作用很快得到展现，国家大力鼓励和支持私营经济的发展，甚至把招商引资作为考核地方政府官员的重要指标。私营经济的发展也使部分国有企业因竞争力弱而陷入困境，导致国有企业职工大量下岗，加上农民工大量进城，形成了大量自由且分散的劳动力。如果这时能建立完善的工会制度和社会舆论监督机制，就可遏制政府和企业对经济增长速度的盲目追求，实现经济社会与环境的协调可持续发展。但我国社会舆论监督机制并不完善，并没有发挥应有的作用。我国地方政府官员政绩的考核指标是GDP，虽然后来也增加了其他的指标，但以经济建设为中心的考核体系并没有得到根本改变。而要发展地方经济就必须有资本和劳动及其他生产要素的参与。与发达国家相比，资本在我国更为稀缺，劳动尤其是体力劳动相对比较富裕。地方政府为吸引资本便开始了持续的、高强度的招商引资活动，地方政府在招商引资的激烈竞争中，有可能有意无意地忽视劳动的利益。而劳动很难通过有效的途径约束地方政府，也很难通过工会力量和社会舆论监督力量来直接约束资本。

我国地方政府职能定位的扭曲使企业所排放的污染得不到有效控制，尤其是对纳税大户的约束更加弱化。面对纳税大户的污染，地方政府常常不作为，不采取严厉措施加以整治。地方政府不愿作为的直接原因是，地方政府政绩考核制度挟持了地方政府，而工会制度和社会舆论监督机制的不完善使民众缺少对企业的约束，这样就使环境污染和温室气体排放问题得不到有效解决。

四、促进我国温室气体减排的对策

到2020年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％是一项十分艰巨的任务，各级政府、企业及民众必须广泛地积极参与方可实现。我国目前不仅是温室气体排放的大国，也是污染大国。因此，应将温室气体减排和防治污染统一整治。整治污染，民众最有积极性，因为民众是污染的受害者(部分污染企业的职工可能有就业上的受惠，但他们往往又是受污染最直接的群体)。企业的积极性通常较弱，因为防治污染、减排温室气体通常要增加其成本。地方政府也不希望当地企业有污染，当地民众和地方官员都是污染的受害者，但当要权衡污染和GDP时，地方政府有可能屈从于GDP。民众尤其是受害最直接的污染企业的职工积极要求防治污染，应是防治污染的主要力量。污染防治了，也就实现了温室气体的减排。但在目前条件下，一般民众由于力量较弱，所能发挥的作用有限。因此，一是加强工会的力量，使之成为直接与企业相抗衡的力量。如果企业生产导致严重污染，其职工往往是最直接的受害者。工会可通过集体谈判，要求企业整治污染，改善工人的工作环境。二是通过社会舆论监督机制的建立和完善让民众有更多的权利去监督政府，加强舆论监督，从而使地方政府认识到如果放任企业污染，就很难得到民众的支持和拥护。

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(责任编辑：张佳睿)

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