空气污染治理中的政府间关系

[摘要]我国空气污染日益显现出来的从局地污染到区域污染的趋势，使空气污染治理中的政府间关系成为关注焦点之一。治理空气污染所涉及的政府间关系，既包括中央政府与地方政府的关系，又包括区域内横向政府之间的关系。那么，怎样的横向和纵向政府间关系才有助于共同治理空气污染？美国加利福尼亚州创新性地制定空气污染控制的政策过程中包含了大量的横向和纵向政府间合作的实践。从政府间关系的视域切入加利福尼亚州治理空气污染的政策分析启示我们，空气污染治理的治本之策，既依赖于中央政府和地方政府在标准控制、法规制定、监督管理等方面有效互动，又在于区域内横向政府间在构建合作平台、丰富合作方式、调动参与者积极性等方面的通力合作。

[关键词]空气污染；政府合作；政府间关系

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0096-05

过去一百年中，发达工业化国家在治理空气污染，尤其是通过加强政府间合作来治理空气污染方面积累了有益的经验。本文重点介绍美国加利福尼亚州（以下简称加州）的经验。该州空气质量管理计划（AQMP）是目前为止影响最深远的空气污染控制法案，它显著地影响美国联邦政府清洁空气法案的制定。此外，加州在治理空气污染的过程中存在着大量的地方政府间合作、区域合作以及各州政府部门之间的合作。借鉴加州经验，强化空气污染治理过程中的政府间关系，有助于推动我国地方政府在区域空气污染治理中的有效互动和实质合作。

一、加州的空气污染与治理

加利福尼亚州是美国最大经济区域之一，同时也曾是美国污染最严重区域之一。虽然加州自1970年以来采取了相当严格的汽车尾气排放控制措施，但空气污染问题仍然是加州面临的最严重的环境问题，特别是南海岸盆地的空气污染问题。6600平方英里的南海岸空气盆地内，发电厂化石燃料的燃烧、大量机动车尾气的排放、自然山脉的屏障，使该区域空气质量不断恶化。铅、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物和臭氧在太阳强光下所形成的光化学烟雾，伤害儿童的肺部发育，强烈刺激人的眼睛，引起头痛和成人呼吸问题；造成植物、树木和其他生命体的死亡，长期接触到这种光化学烟雾，还会导致肺气肿。据统计，每年有超过18，000名加州居民因空气污染过早死亡。[1]根据加州南海岸空气质量管理区（SCAQMD）收集的数据，南海岸空气盆地的人口数量不到世界人口的0.1%，占美国人口约4%，但它释放的二氧化碳排放量占世界的1%，占美国二氧化碳总量的2%。[2]虽然加州其他区域也存在空气污染问题，但南加州空气污染极其严重，这使得加州任何总体规划和政策必须把主要精力用于改善南加州的空气污染问题。

加利福尼亚州控制空气污染的努力已颇有历史。1946年，加州设立了第一个空气控制区以解决工业空气污染问题。五十年代中期，加州成立了第一个州立机构来管控机动车尾气排放问题。七十年代，在联邦政府要求下设立了区域空气污染控制区。但加州控制空气污染的成效起初并不理想，其空气质量达不到联邦政府的标准，被列为“极端严重”污染区域。加州在先期治理的过程中发现，单独依靠一个地方政府的努力根本不可能解决区域空气污染的问题，这种共识成为制定后续空气治理方案的认识前提。根据联邦政府的要求，加州作为空气质量未达标地区，必须制定空气质量管理计划（AQMP）作为治理空气污染的具体行动方案。1988年9月30日，加州清洁空气法案（CCAA）正式签署为法律，1989年1月1日起生效，并随后于1992年修订。该法案准确地把握了区域内空气污染相互影响的问题，制定了达到联邦空气质量标准的明确方案。该方案大约分为三个阶段。

第一阶段是控制固定污染源。控制措施包括对石油产品的生产、提炼和运输；溶剂及涂料的使用；锅炉、内燃机、电炉及废水处理等工业和商业过程的监管。还包括禁止使用点火液来烧烤，要求那些使用木炭的餐厅必须安装特殊的通风孔以减少温室气体的排放，彻底取消免费停车场及银行和快餐店的“免下车”服务窗口等。第二阶段控制主要包括低排放的燃料燃烧技术领域的研究和开发，改良后的能源供应和分配系统，轨道交通基础设施，低排放的机动车，以及研发新配方的溶剂和油漆，还包括研发新电信技术、智能穿梭巴士、零排放汽车和代用燃料汽车以及使用智能车辆公路系统。第三阶段主要是进一步致力于减少机动车废气的排放、降低油漆和溶剂的污染，持续改善燃料电池、超导材料、太阳能电池。

加州空气管控计划的制定和实施，不仅取得了满意的治理绩效，而且为加州的经济和社会发展带来了明显的效益。在第一阶段控制，虽然控制措施花费了近50亿美元，但产出的可量化的收益超过了60亿美元。第二和第三阶段控制中，仅在健康一项，受益900亿美元，远远超过实施控制的费用230亿美元。[3]

二、加州空气污染治理中的纵向政府间关系

由于空气的流动性，治理空气污染需要地方政府间合作，也需要中央政府与地方政府合作。从20世纪60年代开始，这个问题在美国逐步变成政府间的共识，政府间关系也开始被纳入制定空气污染政策的考量中。在20世纪50年代和60年代，联邦空气污染治理的政策是非强制性的，在治理空气污染方面，几乎没有任何政府间的合作。[4]

美国国会尝试通过立法来改进全美空气质量，几经失败后终于在1970年颁布了清洁空气法案。法案责令新设立的美国环境保护署（EPA）制定全美空气质量标准和某些污染物排放限值。但是各州政府、地方政府以及行业利益团体向美国国会抱怨，新的环保标准和整顿限期都很不合理，并且他们都被排除在环保政策的制定过程之外。因此，1977年的修正案力图建立联邦政府和各州政府更紧密合作的互动和伙伴关系，允许各州在保护清洁空气的区域分类方面，以及在法案执行的灵活性方面发挥更大作用。

1.联邦政府的授权

20世纪70年代颁布的联邦清洁空气法案通过实施“部分优先权”（partial preemption），希望以此缓减各州政府对联邦法案完全优先权的不满。[5] “根据部分优先权的规定，联邦政府把落实环保法案的责任归回各州，但对是否接受各州的行动方案，联邦政府保留最终决定权。”[6]也即，联邦政府授权给各州政府，州有权制定和执行各州的污染控制法案，但这些法案必须满足联邦政府的最低标准和目标。

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