保障措施的实证研究

摘要:2008年全球爆发严重的金融危机,为求自保,不少国家又重拾贸易保护的大棒,这其中就有保障措施的身影。为了对保障措施一探究竟,笔者从世贸法律体系角度进行了一番剖析,同时结合全球保障措施的实施现状,对中国如何应对提出了一些建议。

关键词:保障措施;世贸组织;过渡性安排

1保障措施立足点

经济发展的过程中总是伴随着经济结构的调整,这种结构的调整是自发的、渐进的,也是必然的结果,当然在经济结构调整过程中,政府的作用也不可忽视,其刺激作用可大大影响经济结构调整的方向与进程。另外在经济全球化的大趋势下,经济结构调整也会受到来自国外的影响和冲击。在经济结构调整过程中,总伴随着诸如失业之类的负面效应,这是市场经济的规律——优胜劣汰的结果。在封闭经济状态下,自身经济发展过程中的经济结构调整所带来的负面效应,常由一国完善的社会保障为之消炎镇痛,而对于在开放状态下,涉外因素对经济结构调整的冲击和影响,常常会使该负面效应显得尤为突出,在主权思维和狭隘国家观之下,各国之间的擦枪走火也就在所难免。为了鼓励和深化各国经济结构的调整,同时舒缓此负面效应以将其控制在可承受范围之内,在世界贸易组织框架内设计了保障机制,对于这一点,可从《AGREEMENT ON SAFEGUARDS》中开篇部分“Recognizing the importance of structural adjustment and the need to enhance rather than limit competition in international markets”中窥见一斑,另外在Article 7,paragraph 4即“In order to facilitate adjustment in a situation where the expected duration of a safeguard measure as notified under the provisions of paragraph 1 of Article 12 is over one year, the Member applying the measure shall progressively liberalize it at regular intervals during the period of application.If the duration of the measure exceeds three years, the Member applying such a measure shall review the situation not later than the mid term of the measure and, if appropriate, withdraw it or increase the pace of liberalization.A measure extended under paragraph 2 shall not be more restrictive than it was at the end of the initial period, and should continue to be liberalized. ”中也体现了这一点,渐进达到经济结构调整之目的,舒缓由此带来的负面效应。

2保障措施法律规范

在世界贸易组织的法律体系中,保障措施一般性的规范为《AGREEMENT ON SAFEGUARDS》,在《AGREEMENT ON SAFEGUARDS》中Article 2即“1.A Member may apply a safeguard measure to a product only if that Member has determined, pursuant to the provisions set out below, that such product is being imported into its territory in such increased quantities, absolute or relative to domestic production, and under such conditions as to causeor threaten to cause serious injury to the domestic industry that produces like or directly competitive products.2.Safeguard measures shall be applied to a product being imported irrespective of its source”中,明确提出了触发保障机制的两条件,一是产品进口数量的激增,既可表现为绝对数量激增也可表现为相对数量的激增;二是该产品数量的激增对进口国内相似产品或直接有竞争关系的产品造成严重伤害或威胁。同时在协定中也明确提出保障机制的实施只针对所有的进口产品,而无须考虑其来源。

另外,对于中国来说,除了上述规范外,在其入世议定书即《PROTOCOL ON THE ACCESSION OF THE PEOPLE"S REPUBLIC OF CHINA》中,也罗列了保障措施的过渡性安排即“16.Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism”。该条款明确地规定了可针对中国出口产品实施保障措施,这显然是与保障措施的一般性规范是背道而驰的,因为一般性规范明确规定了保障机制的实施只针对所有的进口产品,而不考虑其来源。当然,这种背道而驰也是有时间限制的,在过渡性安排中的第九段即“Application of this Section shall be terminated 12 years after the date of accession.”中,明确规定了这种安排的有效期仅为12年,目前还有大约4年时间。

3保障措施运用状况

从表一和表二中可看出从1995年3月29日至2008年11月12日全球共进行了168项保障措施的调查,真正实施保障措施的只有89项。2002年保障措施调查达到了峰值,共计34项,而保障措施的真正实施则是于2003年达到峰值,共计15项,并且随着时间的推移,这两项指标都呈现出下降的趋势,这不仅体现在全球进行保障措施调查和真正实施保障措施的总体数量上,还体现在各国或地区单独所进行调查和真正实施保障措施的数量上。这种状况的出现,在一定程度上反映了,良好的全球经济氛围之下,各国或地区对自由贸易的认可,对尽量少使用影响自由贸易的手段有一定的共识。另外也反映了世贸体制的成功实施,尤其是对保障措施的严格规范,也在一定程度上制约了对保障措施的滥用。

从各国发起和实施情况来看,1995年3月29日至2008年11月12日期间,印度发起保障措施调查最多,达到15件,其次是土耳其14件、约旦12件、智利11件、美国10件,而在这期间真正实施保障措施的,则是土耳其最多,达到11件,印度次之,达到9件,智利7件、约旦和美国分别为6件。另外根据2008年1月至10月间累计的出口额,中国产品的前十大出口市场分别为欧盟、美国、香港、东盟、日本、韩国、印度、俄罗斯、台湾、阿联酋(见图一)。其中,就涵盖了发起保障措施调查和真正实施保障措施较多的印度和美国,尤其是美国,其在中国出口总额中,占有17.7%的份额。故美国所实施的保障措施会实质性地对中国出口产生一定的负面冲击,不利于中国出口。对于中国而言,在这期间共提起保障措施调查1件,并且真正予以实施也仅此1件。

从实施领域来看,根据HS商品编码,1995年3月29日至2008年11月12日期间,发起保障措施调查最多的领域是第六大类即化学工业及其相关工业的产品,达到28件,占发起保障措施调查总数的17%,其后分别是第十五大类即贱金属及其制品23件,占总数14%、第四大类即食品;饮料、酒及醋;烟草、烟草及烟草代用品的制品16件,占总数10%、第八大类生皮、皮革、毛皮及其制品;鞍具及挽具;旅行用品、手包及类似品;动物肠线(蚕胶丝除外)制品15件,占总数9%、第一和第二大类即活动物;动物产品和植物产品各14件,各占总数8%、第十六大类即机器、机械器具、电气设备及其零件;录音机及放声机、电视图像、声音的录制和重放设备及其零件、附件13件,占总数近8%。同期实施保障措施最多的领域是第六大类即化学工业及其相关工业的产品,达到18件,占实施保障措施总数的20%,其次是第四大类和第十五大类即食品;饮料、酒及醋;烟草、烟草及烟草代用品的制品和贱金属及其制品各为11件,各占实施总数的12%。另据中国统计年鉴有关的历年出口货物分类金额的数据,可大致得出化学品及有关产品的出口额约占中国出口总额5%,饮料及烟类出口额约占出口总额0.1%(由于中国统计年鉴对于产品的分类完全不同于HS商品编码,笔者只列出相近产品分类的数据,至于HS编码中的贱金属及其制品,其与中国统计年鉴中的近似分类相差太大,故未列出。),由此可见,从实施领域来看,保障措施对中国的影响程度是有限的。

另外根据世贸组织保障措施委员会的最新报告即《REPORT (2009) OF THE COMMITTEE ON SAFEGUARDS to the council for trade in goods》, 2008年10月29日至2009年10月19日,全球共提起27项保障措施调查,相较于前期,数量之大,令人大跌眼镜,这完全颠覆了前期所留给人们的印象即保障措施的实施呈下降趋势,国际贸易氛围渐趋和缓宽松。究其原因,这一反常态的现象与2008年9月突显的全球金融危机联系在了一起。危机当头,为求自保,部分国家或地区难脱重新拾起贸易保护主义大棒的嫌疑。

资料来源:中国商务部网站,考虑到金融危机仅截取2008年1月至10月的数据

(图一)

4保障措施评析与建议

4.1保障措施的正确认识。

保障措施机制的设计有其合理的一面,其不仅能促进进口国的经济结构实现渐进的调整,同时还能避免造成该国经济的紊乱。进口量的迅速提升,虽然对进口国经济结构的调整有着强大的推动作用,但其对进口国宏观经济的负面冲击也是强大的,从有序瞬时到无序,再从无序到有序,这需要较长的时间来实现,期间伴随着血和泪。因此保障措施机制对此加以限制和规范,虽然其希望在自由贸易体制下,面对强大的进口压力,进口国能实现经济结构的调整,提高其自身的竞争力,但这需要给进口国一定的调整空间和时间,决非一蹴而就的。尽管保障措施机制的原始出发点是合理的,但在具体实施这一机制时,则出现了如何把握这个度的问题。在世贸组织的相关法律文件中,并没有给出严格的界定,只是给了一些原则性的内容。在此原则下,各国的国内法赋予了其自身的理解。因此各国在保障措施的运用上,就有了一定的挥洒之处。当然世界贸易组织还提供了最后的救济机制即争端解决机制,对各国的任意挥洒之处,起到一定的制衡作用。

对中国来说,其不仅要受到一般性的保障措施的约束,同时还要受到单独附加于中国的过渡性保障措施的制约。突出体现在一般性的保障措施完全只针对产品,而不考虑其来源,而附加于中国的过渡性保障措施,其可直接针对中国发起保障措施调查或实施保障措施。这种情况的出现,决不能简简单单地以歧视性来说明,这完全是国际经济与政治力量博弈的结果,是各方都接受和认可的结果。幸运的是这项针对中国的过渡性保障措施有一个有效期限的限制,自中国入世之日起,满12年后自动失效。

4.2密切关注主要贸易伙伴国的保障措施调查行为,积极应诉。对于中国来说,前十大贸易伙伴中,就有两位发起保障措施调查的数量居世界前列,一是美国、二是印度。尤其是美国,其对中国出口的冲击巨大。因此对于此类重要贸易伙伴国家,一定要充分利用其国内的行政和司法程序,积极参与应诉。另外,如果其国内行政和司法程序未能很好解决问题,可继续通过世贸组织的争端解决程序来解决。总之,一定要充分利用各种救济渠道,力争获得对己有利的结果。同时现实状况也充分肯定了这一做法,即1995年3月29日至2008年11月12日全球共发起168件保障措施调查,而真正实施的仅有89件。对于土耳其、智利、约旦、捷克等国,尽管其发起保障措施调查和真正实施保障措施的数量处于世界前列,但由于其与中国的双边贸易量较少,故其保障措施行为对中国的负面冲击还是很有限的,尽管如此,政府仍要为出口到此类国家的企业做好风险揭示和预警工作,督促企业做好风险防范和危机处理工作,以免产生不必要的损失。

4.3从行业领域来看,根据世贸组织发布的官方数据来看,1995年3月29日至2008年11月12日全球发起保障措施调查和真正实施保障措施的领域主要集中在I、II、VI、XV、IV、XIII这几个领域即活动物及动物产品;植物产品;化工产品及其相关工业的产品;食品,饮料、酒及醋,烟草、烟草及烟草代用品的制品;贱金属及其制品;石料、石膏、水泥、石棉、云母及类似材料的制品,陶瓷产品,玻璃及其制品,其中最受关注的领域为第VI大类即化工产品及其相关工业的产品,无论是发起保障措施调查还是真正实施,都居于首位。而在这些领域中,有些领域在整个经济发展的过程中,会随着产业结构的调整,发生产业的国际迁移现象,如第VI大类即化工产品及其相关工业的产品;有些领域则会出于国家经济安全以及财政收入的考虑,任何地区或国家都不会轻易放弃的,如烟酒、农产品领域。为此,针对这两大类,应作区别处理。会发生产业国际迁移现象的领域,除了引导企业积极应诉外,还应鼓励组建行业协会,加强行业的自律,减少行业内过度竞争的现象,这既有利于提高整个行业的收益率,又有利于减缓对国外经济的负面冲击,降低触发保障措施的风险。对于任何国家或地区都不会轻易放弃的领域,则应对这些领域实施一些限制性的措施,如降低出口退税率,从而降低因保障措施所引发的风险,同时还要加强对出口企业风险意识的教育,加强风险的预防和处理能力。

4.4防范井喷效应。由于针对中国的过渡性保障措施有一个有效期限的限制,自中国入世之日起,满12年后自动失效,相关国家有可能利用这最后的期限,加大援引中国入世议定书中的过渡性保障措施的力度。为此,我国应充分利用好世贸组织这一平台,合理运用世贸组织中有关保障措施的程序性规则,以规避井喷现象的出现。

参考文献:

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