完善转移支付

打开文本图片集

转移支付制度是政府间财政关系的重要组成部分，是调节收入分配、促进区域均衡协调发展和基本公共服务均等化的重要手段，也是实现财力与事权相匹配的重要保障。

现行转移支付体系的缺陷

1.转移支付规模不断扩大，体制运行形成“专项依赖症”。

支出责任过度下放的结果就是转移支付的泛化。由于现行财政体制不够完善，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求，主要通过上下级政府间转移支付来解决，导致转移支付规模不断扩大，在中央财政收入中的比重逐年升高。中央对地方的转移支付（不含税收返还）从2007年的14017亿元增加到2012年的39912亿元，年均增长26.9%。2012年，中央财政收入中的71.1%是用于对地方的转移支付（不含对地方的税收返还），高于2010年的56%，也高于2011年的67.87%。

转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。2011年11月至2012年3月，审计署组织对18个省（自治区、直辖市）54个县（市、区、旗，以下统称县，财力状况好、中、差各约占三分之一）的财政性资金进行了审计调查，发现县级财政对上级转移支付依赖度较高。54个县2011年的公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。与此同时，中央在出台各种公共服务项目时越来越依赖于各类专项资金和专项转移支付来支撑。考虑到地方财力和积极性的不足，中央各部门在出台政策的时候也往往要通过专项资金或专项转移支付方式来贯彻落实。前述54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的（如图）。中央事务履行越来越患上明显的“专项资金依赖症”。大量的财政资金在政府体系内上转下拨地移动，不仅增大了制度运行成本，也对地方预算安排的自主性和积极性造成一定损害。

专项转移支付和准专项性转移支付的不断壮大，凸显了当前我国中央和地方关系中的“不信任”、非合作博弈的制度困境——中央不信任地方政府能切实将上级补助的财政资金安排到中央（通常是中央各部门）确定的优先领域，如民生、环保等，因而在下达资金时不得不采取“戴帽”形式；而地方对中央日益增多的以专项形式下达的资金也是怨言在腹，抱怨其影响了地方预算安排的自主性，肢解了地方预算分配权，并给地方带来很大的资金配套压力。在这种情况下，专项转移支付资金使用的激励约束并不兼容，绩效并不理想也就不足为奇了。

2.转移支付项目复杂、凌乱，陷入了“剪不断、理还乱”困局。

当前，中央对地方的一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付、成品油税费改革转移支付、定额补助（原体制补助）、企事业单位划转补助、结算财力补助、工商部门停征两费等转移支付、基层公检法可转移支付、义务教育转移支付、基本养老金和低保等转移支付、新型农村合作医疗等转移支付、村级公益事业奖补等转移支付等。而其中，均衡性转移支付又包括：县级基本财力保障机制奖补资金、重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金等。

近年来，新出台政策所形成的地方增支基本又都通过新增加转移支付来解决， 这就使得转移支付体系更加复杂化、零乱化。根据《2012年政府收支分类科目》，一般性转移支付包括24个大项，专项转移支付包括23个大项、200余小项。转移支付项目不断增多，越来越多的事务成为中央地方共同事务，越来越多的支出科目设有专款，不仅强化了各部门设置专项、分配资金的期望，也容易形成对地方财政重点支出安排的“挤出效应”，影响了财政资金整体效益的发挥。如此日益繁多的转移支付项目，使得制度运行不堪重负，增加了规范的难度。

3.转移支付结构“走偏”，专项类不降反升，并出现财力性转移支付“专项化”倾向。

中央对地方的转移支付包括三大类：税收返还、专项转移支付和财力性转移支付（2009年原“财力性转移支付”口径改为“一般性转移支付”）。在2000年以前，税收返还在中央对地方的转移支付中占主要部分，约占总量的一半以上，到2005年基本呈现出三类转移支付三分天下的局面。其中专项转移支付自1997年之后就大量增加，财力性转移支付则自2000年之后迅速增长。这与中央政府调整中央地方关系和地方政府行为的意向密切相关。

尽管“优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付比例，清理整合专项转移支付”的口号多年来一直在提，但削减任何一个专项项目，都会影响到背后的部门行政权力和资金配置权，往往是难之又难。事实上，近年来专项转移支付仍是“不降反升”，陷入了类似“黄宗羲定律”的怪圈。

2010年，在中央转移支付总额2.73万亿元中，专项转移支付为1.41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元，共计有61.7%的转移支付是有规定用途的，这一比例虽然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3个百分点。

同时，一些财力性转移支付也出现“专项化”倾向。现行一般性转移支付中，除均衡性和民族地区转移支付以外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目虽具有均等化性质，但同时也具有专门的用途指向，实质上是一种“准专项”性质的转移支付。另外，均衡性转移支付中的“重点生态功能区转移支付”也带有明确的支出倾向性和指向性。专项转移支付意味着“打醋的钱不能用来买酱油”，这些转移支付资金下达地方后，有些不仅不能增加地方政府的可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，不利于地方政府统筹安排资金。

4.部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配，管理衔接差，使用效率低。

现行体制下的财政转移支付项目，有些是按地区分配的，有些是用于专门用途的专项资金。有些用途类似的专项资金，涉及多个管理部门和多个项目。每一个转移支付项目基本都是单独管理，且其分配缺乏系统性，有的并不一定符合国家和区域的整体发展战略。这就导致资金使用不能形成合力，管理衔接差，资金使用效率低。

工作报告》，2011年的287项专项转移支付中，有33项尚未制定管理办法；在已建立管理办法的254项中，有180项未建立绩效评价制度；在已建立绩效评价制度的74项中，有19项未将资金使用绩效作为分配依据。此外，在预算管理方面也存在问题，上级转移支付资金未完整纳入地方预算。2010年，审计的90个县预算编报的转移支付，仅为实际数的50%，其中30个县未编报专项转移支付。

此外，专项资金和专项转移支付分配的规范性和透明度不高，监督机制薄弱，发生的贪腐案件也比比皆是。翻看《财苑警示录——全国财政系统案例选编》，在专项资金和专项转移支付分配领域违法违纪案件占据很大篇幅。

完善财政转移支付制度方向

总体来说，完善财政转移支付，应该在配合有关事权和支出责任上划的体制改革基础上，降低转移支付的规模，精简其项目；着力提升转移支付政策的有效性；重塑分配规则，增强法制化和透明度。

一是配合有关事权和支出责任的上划，降低转移支付的规模。事实上，转移支付规模为何多年来总是减不下来，其根源在于政府间事权配置的不合理。我国很多事权划分都基本遵循着“分级管理、地方负责”的模式，即支出责任以地方财政承担为主。又由于地方财力有限，造成地方财力供给与支出责任相脱节。

在这种情况下，为了保证地方履行国家确定的政策和公共事务，很多压力就传递到转移支付这一政策工具上，转移支付就越来越膨胀。中央对地方的转移支付（不含税收返还）从2007年的14017亿元增加到2012年的39912亿元，年均增长26.9%。2012年，中央财政收入中的71.1%用于对地方的转移支付（不含税收返还），高于2010年的56%，也高于2011年的67.87%。县级财政对上级转移支付依赖度较高。

2011年11月至2012年3月，审计署组织对18个省的54个县审计调查显示，这54个县2011年的公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。转移支付本来应定位为财政体制的“拾遗补缺”的修正机制，却逐渐演变为政府间财力配置的“主角”担纲，承受着“不可承受之重”。针对这一局面，应加快推进事权和支出责任划分调整。

首先，可优先考虑将社会福利性事务（Social Benefits）如养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等等，上划至中央政府；其次，还应将环境资源类事权（生态环境保护、污染治理）上划中央管理负责。只有这样，才可能真正有助于降低转移支付规模，使之担当平衡地区间财力的分内职责，而不是去普遍“包揽”一些基本公共服务项目。

二是精简项目，优化结构，加大清理整合归并力度。

首先，要严格规范专项转移支付和专项资金的设置，清理整合归并中央对地方各种补助项目。专项转移支付则要突出重点，仅对涉及重大国计民生的事项设立，取消无足轻重的零星专项，彻底改变专项转移支付项目分散繁杂的现状。

其次，要着力优化转移支付结构，增加均衡性转移支付的规模，保证各级政府职责的实现，缩小各地区政府财力差距。应归并现行具有特定政策目标的工资性转移支付等财力性转移支付项目，对年度之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。

第三，将现有地方专项按政府收支分类科目的款级进行归类，与部门预算的编制协调统一起来，使地方专项分类更合理、规范、有序，也有利于人大和审计监督。执行中再进一步细化到科目的项级，并根据项目需要，对项目资金按支出用途分别进行管理，如节能减排资金、农村义务教育经费保障机制改革经费等。

第四，对现有地方专项进行整合、压缩。专项整合有自上而下和自下而上两种路径，但目前条件下，地方自下而上整合比较困难，基层财政承受压力较大。因此，必须在自下而上整合的同时，进行自上而下的整合，双管齐下。对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对到期项目、一次性项目以及根据宏观调控需要不必设立的项目予以取消或压缩。

三是着力提升转移支付的政策有效性。财政转移支付不单纯是对资金的简单分配，更关系到提高财政资金使用效益、实现国家宏观调控目标、促进政府机构改革和政府施政效能的提高等多个方面。但是继续加大专项转移支付规模显然不是我们追求的目标，加大一般性转移支付规模也存在政策失效的现象。

近年来，财政部门想了很多创新性办法，如转移支付和专项资金由传统的补助方式改为“以奖代补”、“以奖促事”、“三奖一补”、“一事一议奖补”、“以奖促治（环保领域）”等等，成效不错。但毕竟这只是一种技术性的手段创新，也无法推广到所有的项目，问题的根本还是要通过体制和制度设计，将地方的激励和积极性尽可能地调整到中央方针政策上来，使得上下层级政府能“拧成一股绳”。

四是改进转移支付的技术办法，简化转移支付形式。加快完善规范的一般性转移支付计算公式和模型，提高转移支付的透明度，消除讨价还价的余地。建立市县级政府支出的评价监督和考核指标体系，设计一系列指标评定各地的财政能力和基本公共需要，采取因素法而不是基数法，严格通过科学的公式测算，避免人为调整和主观随意性，并遵循公正、公开、透明的程序，科学合理地分配转移支付资金。加强转移支付资金和专项拨款的管理，凡是适用因素法分配的专项，都要采用因素法，避免分人情钱、“撒胡椒面”和“跑部钱进”的现象；适合采用项目管理的应加强制度建设，规范操作，形成科学合理的分配依据和制度规范；对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标，并对资金使用效果做跟踪检查。

五是完善转移支付管理体制，取消部门多头管理和分配。增强政府间转移支付的统一性和完整性，明确财政部门为财政性转移支付唯一的实施和管理主体，取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付，由财政安排到具体的支出部门，并纳入部门预算管理，接受同级财政和同级审计的监督。

六是推进转移支付立法，建立科学规范的转移支付体系。目前有关转移支付的管理制度属于部门规章比较分散，立法层次较低，约束性不强，亟须通过加强财政转移支付的立法工作，规范各方面在财政转移支付的预算编制、项目管理，特别是专项转移支付的立项、分配和管理、监督等各环节的行为，理顺工作机制和决策程序，促进公开透明，更好地发挥财政转移支付的作用。在当前积极推进《预算法》修订的同时，还应考虑研究制定《财政转移支付法》。作为过渡措施和现实条件下的务实选择，可先以国务院专门条例的形式来规范转移支付。

推荐访问:转移支付 完善

---