环境法律制度生态化及完善对策

摘 要 党的十八大报告明确提出生态文明建设的命题，生态文明首次写入党代会报告并提到建设高度，这充分表明并确定了生态环境对于中华民族生存发展的基础性地位，同时也为我们解决发展中的环境问题提供了理论和方法指导。生态文明建设既是一个复杂的系统，又是一个历史的过程。在其建设过程中，必然呼唤法律法规尤其是环境法的深刻变革，环境法的生态化成为现今一个重要的研究问题。

关键词 生态文明 环境法 法律生态化

一、生态文明建设要求环境法律制度生态化

（一）法律的特性所决定。法律具有调整社会关系、协调不同社会利益的重要功能。法律也具有强制性特点，国家可以把对自然加强保护的方针、政策、原则、制度、措施等，都以法律的形式加以规范，使之取得社会一体遵守的效力，任何单位或者个人不得违反，否则将依法追究其法律责任，并受到相应的法律制裁。法律具有稳定特点，建设生态文明不是短期行为，它需要相对稳定的政策、措施和制度，而法律的这种稳定性恰恰能够满足政策稳定的基本要求。因此，法制建设既是生态文明建设的一个重要方面，又是促进生态文明建设的基本条件和法律保障。

（二）现实的要求。中国改革开放20多年的发展已取得了辉煌的成就，但中国也没幸免于传统工业文明的负效应，环境污染、能源短缺、人口膨胀、生态失调等问题已很严峻。但我国环境保护法和其他法律部门在保护环境、维持生态系统平衡方面尚存在诸多缺陷，已严重影响到我国经济、社会、环境的可持续发展。党的十八大报告明确指出，目前我国已进入到继续深入改革开放、推动科学发展、促进社会和谐、为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗的新阶段，并提出了加快实现环境保护的三个转变。因此，我们应以环境保护历史性转变的要求为指导，结合生态文明建设和生态保护的实践，对我国法律体系做出客观评价，对不符合“环境保护历史性转变”的法律法规、政策标准及时做出调整，使之向生态化方向发展，即实现法律的生态化，从而大力促进适应历史性转变和生态文明建设的法治建设，使法律为实现历史性转变提供有力保障。

二、环境法律制度生态化的内涵及特征

（一）内涵。对其内涵的确定，必须考虑三个关键词，一是生态，二是化，三是法律。“化”是表示转变成某种性质或状态。①生态，在这里就是生态系统，就是环境。法律，就是行为规范。法律生态化，是指法律朝着有利于环境保护的方向发展的趋势。换言之，在对人的行为进行规范时，必须要考虑行为对环境、生态的影响，法律必须接受生态规律的约束，只能在自然法则许可的范围内编制。在我国，随着可持续发展战略的不断实施和生态文明建设的日益深入，对建立在传统发展模式之上的现行法律亦造成了巨大的冲击，使得现行法律不得不从法律价值取向、法律重心、法律救济、立法倾向等作出全方位的调整、改造和创新，从而推动着法律朝着有利于环境保护的方向不断发展。笔者以为，这就是法律的生态化趋势。这是能做到的。法律的产生是人的意志的体现，即“立法是指通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程。这一词亦指在立法过程所产生的结果，即所制定的法律本身。在这一意义上，相当于制定法”？。法律本是利益分化和利益冲突的产物，实质就是利益制度即保障和维护利益的制度。协调和分配利益是法的创制的核心内容，哪些利益应予承认和保护，哪些利益应予否定和限制，保护和限制的界限在哪里，立法者用确认和分配权利、义务的法律的形式回答这些问题。③因此，立法活动常常都伴随有平衡、协调的工作，在生态文明条件下的立法首先要协调的是人类惯常的开发自然的活动与生态保护之间的关系。法律要为生态文明建设服务，要求立法者应当学会让自己的意志服从自然生态规律，应当自觉地把生态规律当成建造法律的准则，注意用自然法则检查通过立法程序产生的规范和制度的正确与错误。这样才能构建好为生态文明建设保驾护航的法律梯级层次，使生态保护法律形成内容协调、衔接，效力层次清楚、周延的结构体系。

（二）特征

1、生态性。作为一种范式的法律生态化体现的是人与自然和谐发展的生态性特征。要求在自然环境的承载力内发展经济，以便把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则规范人类的一切活动，从而实现人与自然和谐发展。法律生态化改变传统法律以人类为中心的价值观念、经济发展模式、法律价值取向等。以科学发展观的要求，对传统法学理论予以超越，对法学理论进行创新，提出崭新的符合生态文明时代要求的法律思想、法律观念、法律价值取向、法律体系等。

2、代际性。法律生态化所包含的可持续发展理念关注的是人类社会永久发展，认为自然资源是全人类的“共享资源”，是包括当代人后代人的人类的共同财富，具有著的代际性特征。要求人类把有限的自然资源合理开发、使用，摒弃杀鸡取卵的攫取资源的经济发展模式，为子孙后代造福。在以可持续发展理念梳理当今生态文明时代的法律时，不仅考虑代内公平还要考虑代际公平。

3、协调性。法律生态化作为一种范式，体现存经济发展与生态保护的关系上应是协调发展的关系，具有协调性。生态文明下的生态化法律则要在经济效率与经济公平、经济安全之间寻找平衡点，强调二者之间相互依存、相互促进协调发展的关系，法律制度配给上充分体现其协调发展的特征。

三、环境法律制度生态化面临的问题

（一）法律结构不平衡

从我国目前的情况看，环境保护法显然不能包容现实经济生活中涌现出的需要进行环境保护的大量客观事实，即现有环境保护法跟不上形势发展的要求，这主要表现在：第一，环境保护综合性基本法偏重于污染防治。现行《环境保护法》颁布于1989年，囿于当时的历史背景，从基本原则、具体制度到法律责任等，都偏重于“防治污染和其它公害”，对“保护和改善环境”仅作了八条原则性规定。往往使人们衍生我国环境保护主要是防治污染和其他公害的模糊认识。第二，当前经济发展急需的环境保护法律、法规的某些领域出现空白，如在光污染防治、湿地保护等方面还没有相应的法律。第三，已经颁布的单行法，很多还缺乏配套的条例、实施细则，给环境保护法的执行带来困难。第四，地方性环境保护立法发展不平衡等。

（二）环境保护法律规范交叉、重叠，矛盾和冲突

1、交叉和重叠。如《水法》第二条第二款规定：“本法所称水资源，本包括地表水和地下水。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”并且该《细则》的附件“矿产资源分类细目”中，明确列出“地下水”为矿产资源。按照《水法》的规定，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，其中包括对地下水的统一管理。而按《矿产资源法》的规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。其中也当然包括对地下水的监督管理。同是一个“地下水，出现了依两个不同法而产生的两个监督管理部门，一个是由水行政主管部门“统一管理”，一个则要由地质矿产主管部门“监督管理”。

2、矛盾和冲突。如在排污费的征收范围上，《固体废物污染环境防治法》与《排污费征收使用管理条例》规定不一致。根据《排污费征收使用管理条例》第12条规定，“应当缴纳排污费”的情形有三种：一是没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所的;二是工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，三是以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的。而2004年修订、2005年实施的《固体废物污染环境防治法》规定：在工业固体废物污染防治和生活垃圾污染防治部分都没有规定排污收费，只在危险废物污染防治中规定了排污收费的内容。换言之，对工业固体废物和生活垃圾不存在缴纳排污费的问题，只对以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的行为才规定了缴纳排污费的内容。该法第56条规定：“以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，应当缴纳危险废物排污费。危险废物排污费征收的具体办法由国务院规定。”显然，对固体废物征收排污费，《固体废物污染环境防治法》只规定了一种情形，这与《条例》的规定迥然不同。这样，在具体执法和司法上就会产生冲突和矛盾。

（三）环境保护法律规范内容不适用新的形势发展要求

1、环境保护基本法立法目的未突出可持续发展。我国现行的《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。我国环境保护基本法立法目的是典型的二元论。这一表述带有明显的计划经济痕迹，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合生态文明建设和可持续发展的要求。这一立法上的重大缺失，导致立法的内容仅考虑到当代人的利益，不可能把当代人与后代人的利益相结合对环境保护提出要求。

2、自然资源保护单行法只重视资源的经济价值而对其生态价值的重视不够。

建国以来，在加强自然资源保护立法方面作了大量的工作。可以说我国的自然资源保护立法已初具规模，对加强自然资源保护，制止生态破坏，发挥了积极的作用。但问题也是明显的：如有些自然资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的。如《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》，其立法目的只考虑到保护资源的经济价值，保护它是为了资源的持续利用，因而为实现立法目的而采取的经济手段，不可能着眼于生态环境保护，在有关征收的资源费中，也不可能考虑到资源本身的生态价值。

四、环境法律制度生态化的完善对策

根据生态文明建设的要求，我们必须实现环境法的生态化。但在讨论环境法生态化问题时，我们即要避免对环境法的全盘否定和矫枉过正。环境法的生态化是按照可持续发展要求对环境法进行的创新和改造。如，对现有的环境保护综合性基本法——《环境保护法》进行全面修改，增加自然自然保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源提供保护，真正起到环境保护基本法的作用。无论是从借鉴西方国家的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展和维持生态系统平衡中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律;加快污染防治和资源保护立法的步伐。我国环境保护立法已有一定规模和基础，但在一些领域，仍存在环境保护的法律空白。环境污染与资源保护法律规范要加强操作性，便于实施，就必须加快制定、修改相应法的实施细则。在立法中，环境法律的调整范围应该宽一些，全部人类行为（指影响环境的行为，其中包括企业行为、个人消费行为，也包括社会性活动、政府决策和国家机器的运转等等都应覆盖在环境法调整范围之内。

注释：

①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典[M]，商务印书馆1998：543.

②牛津法律大辞典（中译本）[M].北京：光明出版社，1998：547.

③曹刚著.法律的道德批判[M].南昌：江西人民出版社，2001：69.

参考文献：

[1]蔡守秋.论我国法律体系生态化的正当性[J].法学论坛，2013（2）.

[2]刘惠荣，刘玲.法律生态化的重新界定[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2013（4）.

[3]吴贤静.生态文明建设与环境法的价值追求[J].吉首大学学报（社会科学版），2014（1）.

[4]蒋培，李明华.生态文明视域下我国环境法制的建设[J].江西理工大学学报，2014（4）.

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