完善转移支付,,实现城乡基本公共服务均等化

摘要:基于和谐社会的建设,改变城乡二元经济结构,实现城乡基本公共服务均等化成为当务之急,而转移支付是实现这个目标的基本财政政策。现行的转移支付制度在实现公共服务均等化方面有诸多不合理之处,只有完善了转移支付制度,才能建立城乡统一的公共品服务供给机制。

关键词:公共服务均等化城乡转移支付

一、我国城乡基本公共服务现状

长期以来,我国在城乡之间分别实行两套公共服务供给制度,城市中的公共服务主要由政府公共财政提供,城市居民免费消费纯公共产品、支付较低的费用消费准公共产品。农村公共服务则主要由农村基层政府(乡镇)和村集体来提供。由于大多数农村基层政府和经济组织的财力非常有限,导致农村公共服务供给总量严重不足。

(一)城乡义务教育

我国农村小学和初中教育总经费中,政府拨款所占比例也呈逐年增长态势。2004年,全国农村小学和初中教育经费中政府拨款所占比例分别为82.75%和76.65%,比2000年分别高出16个和14个百分点,比全国平均增幅高出7.8个和13.8个百分点。然而,从总量上来说,农村义务教育的投入仍远远落后于城市,2005年,农村小学和初中适龄人口分别占全国的比重为70. 68%和66. 13%,而所得的教育经费所占的比例分别为56. 77%和49. 87%; 2001年农村小学师生比为1:23,城市师生比为1:19。2005年农村小学大专以上的教师学历比例为52. 21%,城市78. 01%;农村普通初中本科以上教师及学历比为28. 96%,而城市达到了62. 44%。农村教师队伍相当不稳定,一些骨干教师纷纷向城镇或东部流失,不少地区只好聘用代课教师来解决日常教学中教师数量不足。

(二)城乡医疗卫生

从总量上来说,国家对公共卫生事业的财力支出连年提高。2006年,全国公共卫生支出达到1312亿元,比2002年翻了一番,增长107%。2007年,中央财政又安排医疗卫生支出312.76亿元,比2006年增长86.8%。但是,目前我国卫生支出占财政支出的比例只有1.6%-1.7%。在这部分财政支出中,医疗费用的70%用在城市,30%用在农村,而我国57.01%的人口在农村,也就是说少部分人口占用了大多数的卫生资源。同时,农村医疗卫生服务水平的落后与服务设施的不健全也是十分普遍的。2006年,全国村卫生室覆盖率为88.1%;平均每村乡村医生和卫生员1.53人,平均每千农业人口乡村医生和卫生员1.10人,远低于全国每千人口卫生技术人员数3.58人,以及市、县两级的5.14人和2.17人;每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.80张,城镇每千人口床位数为2.70张。

(三)城乡社会保障

改革开放以来,国家逐步在城镇建立了较为完善的以养老保险、医疗保险和失业保险为主要内容的社会保障体系。而农村,养老保险仍然是以家庭保障为核心。这样,城乡社会保障较原来计划经济体制下城乡社会保障的差距更大。2005年末全国参加基本养老保险人数为17487.0万人,失业保险人数为10647.7万人,基本医疗保险人数为10021.7万人,全国共有2500万左右的城镇居民得到政府最低生活保障救济,这些都覆盖在城镇,而绝大部分农民则无法享受到作为公民应当享受到的基本权利。再如最低生活保障,2007年底,全国共有2270.9万(1065.6万户)城市居民享受了城市最低生活保障,平均保障标准为182.4元/月,全年共发放城市最低生活保障资金274.8亿元。而农村有3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障,平均保障标准为70元/月,全年共发放城市最低生活保障资金104.1亿元。

二、现行转移支付制度在完善城乡基本公共服务均等化中的作用及不合理之处

(一)转移支付在实现城乡公共服务均等化中的重要作用

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议(辅导读本)》中有指出:“公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度”。经济落后地区财政不足是制约其基本公共服务均等化目标实现的瓶颈,而通过缩小区域间的经济社会发展差距来消除瓶颈不太容易,因为实现区域协调发展是一个长期的过程,即使实现了区域协调发展,也不可能使得各区域间经济发展水平和各地财政能力完全一样。要想尽快实现基本公共服务均等化,还需另辟蹊径。在这样一种情况下,转移支付制度能够发挥重要作用。转移支付,实际上是财政资金在各级政府间,特别是在中央政府与地方政府间的再分配。完善转移支付制度,加强转移支付力度,平衡各地财政提供基本公共服务的能力,是促进区域基本公共服务均等化的必然选择。

(二)现行转移支付制度在促进城乡公共服务均等化中不合理之处

1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但是总体来看,仍存在着制度设计上的缺陷,具体表现在以下几个方面:

第一,转移支付形式过多,相互之间缺乏统一的协调机制。目前,世界上绝大多数国家将转移支付分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式,且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多,且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉,管理混乱。

第二,税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。中央对地方上划的税收按基期年如数返还,并逐年递增,税收额多的地区得到的返还额多,其财力充裕,而税收额少的地区得到的返还额少,财力依旧不足。这种对所有地区无差别的基数税收返还,不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题,反而在新体制下肯定了这一差距,这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。

第三,一般性转移支付规模过小。在转移支付形式中,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小,目前只占转移支付总额的10%,因此,均等化作用有限。

第四,专项转移支付规模过大,且运行不规范。专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题,着眼于国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置的政策目标。但是,目前对专项转移支付的准入不甚明确,专项转移支付规模过大。此外,部分专项转移支付项目设置交叉重复,分配制度不够完善,资金投向较为分散。

三、完善转移支付制度的政策建议

(一)试行纵向转移与横向转移相结合的模式

世界各国大都实行单一的纵向转移模式,只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式。我国东部与中西部地区差距过大,中央财力又十分有限,单靠中央对地方的纵向转移,实现地区间公共服务的均等化,将会旷日持久,难以实现。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础,而且目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平,有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。东部发达地区支援中西部不发达地区,有利于加快地区间的协调发展,提高国家整体经济发展水平,从而最终也有利于东部地区经济的发展。因此,可以在目前以纵向转移模式为主的同时,试行横向转移支付。

(二)完善转移支付形式

1、取消税收返还和体制补助

税收返还的制度设计为1994年的分税制财政体制改革起到了重要促进作用,但是,这种制度维护了地方的既得利益,是旧体制的延续,同时税收返还的数量巨大,不利于公共服务均等化的实现。因此,不能将其永久化和固定化,甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。为了减少阻力,可以规定一个过渡期(如3-5年),分步实施,逐步到位。体制补助是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式,属性和政策目标不明确。建议尽快取消体制补助,将其并入一般性转移支付。

2、调整财力性转移支付

现行财力性转移支付主要包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。这里,除一般性转移支付外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的,或者用于某些专门事项的。这只能作为一种过渡性措施,而不能使其制度化,否则,如果每出台一项政策,就增加一项财力性转移支付,势必会造成财力性转移支付的混乱和不规范。因此,应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付。

3、科学界定专项转移支付标准,控制准入条件和规模

首先,要科学界定专项转移支付的标准,即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。通常来看,列入专项转移支付的项目,应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。其次,要控制专项转移支付规模。专项转移支付,只能是次要的、辅助的形式,因此,规模不能过大。此外,要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。

参考文献:

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作者简介:张丽莉 ,(1985.1.21—),工作单位: 山东经济学院。

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