基本公共服务均等化进程中的财政政策

【摘 要】 文章基于财政视角,从当前我国基本公共服务不均等的现状入手,指出财政政策机制上存在的问题,并从政策层面提出了促进基本公共服务均等化的具体建议。

【关键词】 公共服务; 均等化; 财政

改革开放30年来,我国经济保持了高速增长的势头,取得了举世瞩目的成绩,但诸如资源环境约束、城乡差距、地区差距、基本公共服务供给不均等造成的不同社会群体之间的机会公平问题日益显现,在一定程度上影响了实现全面小康与构建和谐社会的进程。财政是国民经济的综合反映,也是政府提供公共服务的物质基础,如何运用公共财政理论的观点,努力探索实现公共服务均等化的有效途径,成为当前我国面临的一项重大而紧迫的课题。

一、基本公共服务供给中存在的问题

(一)公共服务供给总量不足

从统计数据看:第一,与国际水平相比,我国财政对公共服务投入不足。2001-2006年我国财政用于公共服务的比例在50%左右。而在发达国家和部分发展中国家,这一比例最高达到80%以上,最低也超过了60%。第二,社会性公共服务财政支出比重低。目前我国的财政支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点,社会性公共服务投入严重不足,社会总体福利水平的增长速度落后于经济增长。第三,财政对“三农”投入仍然不足,用于农业的财政支出比重低于农业占国民生产总值的比重。第四,农村社会性公共服务财政支出不足,农村基础设施建设投入是农村公共财政支出总量增长的主要因素。

(二)上下级政府间公共服务供给不均等

首先,政府间公共服务的事权财权配置结构失衡,责、权、利不对称。1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高,地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权配置变化幅度较小。其次,基本公共服务供给覆盖率偏低,也不充分、不稳定,政府基本公共服务良性供给机制还没有形成,基层政府提供基础性公共服务的能力极其脆弱,缺乏制度化的保障措施。最后,公共服务的范围、数量和质量存在一定程度的不均衡。某些应由政府提供的政府没有提供,或未按标准提供,或应该优先提供的没有优先提供。

(三)地域性差异客观存在

目前地方政府承担了大部分的社会服务支出责任,但财政能力依赖于本地经济发展水平。在分税制框架下,不同区域的同一级政府拥有相同的财权,但因经济发展水平不同而拥有不同的财力,导致了富裕地区和贫困地区之间巨大的社会服务投资差距,这也是导致地区间基本公共服务差距过大的重要原因。

二、基本公共服务不均等的财政因素分析

财政作为市场经济条件下社会资源配置、分配和调节社会利益关系的不可或缺的重要机制,提供公共服务是政府“以财行政”的基本方式。目前,财政体制的不完善和财力的制约,难以适应建立公共服务型政府和公共财政制度的客观要求。

(一)分税制财政体制尚需完善

按照“分税制”规定,中央拿走全部增值税的75%和全部消费税;省拿走省内金融系统的全部税收和省属企业上交的留成,另外还要求市、县上解一部分税收;地(市)税收来源是除国税和省属税外的其他各种属地(市区)税收;而县级以下税收来源则仅是中央返还25%的增值税和0.3%的消费税,以及属地的营业税、农业税、特产税、屠宰税、个人所得税、土地使用税等零散小额税种,税源严重不足,财力有限。而县乡二级财政既要承担县乡教育、科技、医疗卫生、社会保障、计划生育等投入,还要承担县乡级公路、农田水利灌溉、堤防等基础设施建设的投入,财政负担极为沉重。据统计,地方财政支出所占比重从2001年的69.5%上升为2007年的77%,而地方财政收入所占比重从分税制前1993年的78%下降为2007年的45.9%。地方政府用四成多的财力支撑七成多的事务,难以向地区居民提供充足的公共服务。

(二)乡镇财政困境导致农村公共服务供给不足

乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关,承担了农村社会经济建设的大部分职能。1994年分税制改革时,对基层乡镇实行“划分税种,核定收支,增收分成,短收自补”的管理办法,未能充分考虑到乡镇政府的利益,因共享税分配比例低、税源有限,大多数乡镇财政收入陷入困境。农村税费改革后农业税取消,基层财政收入明显减少,乡镇政府的财力进一步弱化,事权和支出划分的格局没有大的变动,导致基本公共服务供给不足,城乡公共服务水平相差很大。农民对公共服务的需求与农民收入水平呈正比,但由于乡镇政府财力所限,基本公共服务出现短缺。

(三)财政运行体制缺乏保障和规范

面对城乡差距扩大,公共服务供给不足的局面,为了贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的需要,政府在财政运行体制上也不断进行试点与探索。比如财政支持的农村道路建设、引水灌溉工程、农村电网改造、“村村通”工程等基础设施项目,农产品流通设施和公检法设施建设项目,“两免一补”、“三奖一补”政策等,但这些财政政策仍缺乏系统性和长期性,影响了政策效果的充分发挥。且我国转移支付形式过多,存在一般转移支付计算中各地标准收入(地方既有财力)掌握不全面和标准财政支出按财政供养人口计算的不合理性,以及专项转移支付方式较大的随机性,造成转移支付发挥均等化的作用大大减弱。

三、实现基本公共服务均等化的财政政策选择

我国基本公共服务均等化目标的实现是一项长期艰巨而又复杂的系统工程。党的十七大报告提出:“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”;“健全中央和地方财力和事权相匹配的体制”;“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例”;“加大公共服务领域投入”;“完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力”等,是我国实现基本公共服务均等化,完善财政体制的根本指导思想。从具体财政政策上来说,必须抓好以下几方面。

(一)健全财力与事权相匹配的财税体制

推进公共服务均等化关键是要明确各级政府的财政责任。按照遵从法律规定、明确受益范围、成本效率等原则,明晰划分中央与地方事权,调整中央和地方政府的职能和权限,合理划分在关系民生的若干重大领域的支出责任。凡属于社会公共领域的事务,市场不能解决的,财政就必须落实到位;凡属于通过市场机制可解决的,财政就减少介入;介于二者之间的,财政要发挥“四两拨千斤”的作用,引导和带动市场供给。对于国防、外交、国家安全等全国性的纯公共产品和服务,由中央财政承担;具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任,由中央财政单独承担或由中央财政与地方财政共同承担;地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务由地方财政承担;对贫困地区和欠发达地区,中央财政可通过转移支付给予适当补助;对于在一定范围内有“外溢效应”的公共产品和服务,由中央财政和地方财政共同承担,或由地方各级政府共同承担。在充分考虑各地财力的基础上,合理确定中央与地方的负担比例,引导地方政府将公共资源配置到基本公共服务领域。按照财力和事权相匹配的原则,适当调整和规范中央和地方的收入划分,合理界定中央和地方的税收管理权限,保证各级政府有行使职责的相应财力。

(二)培育稳定财源,为政府提供服务奠定物质基础

各级政府要建立公共收入制度,提高财政收入占国内生产总值的比重,注重培育政府履行公共服务职能的稳定财源,为社会公正的实现提供强大的财政基础。随着社会经济的发展,我国财政收入占GDP的比重至少要提高到25%-35%,便于地方政府调整公共支出的结构,将公共支出优先分配于更有利于社会公正的基础教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务领域。首先,可开征物业税。从其他国家的经验看,物业税具有税源稳定、税基大、征收相对透明等优点,是良好的地方税种。随着我国经济发展和城市化进程的加快,可考虑把物业税作为地方税种,尽快试点开征。其次,推动形成合理的环境、资源等有限要素的价格形成机制,全面建立矿产资源、水资源等国有资产(资源)的有偿使用制度,研究建立生态环境补偿机制,使资源税成为地方政府的重要税源。再次,将地方国有资本预算纳入财政预算,增加地方政府可支配收入和可用财力。最后,要采取有效措施促使乡镇财政走出困境。适当提高财政困难县基本财政支出标准,增加财力转移支付资金规模;可研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系,确保财政困难县获得的“三奖一补”等资金用于基本公共服务领域;加大对中西部贫困地区基层政权建设的专项转移支付力度。

(三)深入推进财政管理体制改革,有效发挥财政职能作用

1.调整支出结构,加大基本公共服务支出比重。(1)减少财政的经济建设支出比例。随着经济的发展和国家财力的增长,使义务教育、公共医疗和社会保障等方面的投入增长快于财政收入的增长速度。(2)加大对农村基本公共服务的投入力度,在一个时期内使国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要投向农村。(3)增加中央财政对中西部基本公共服务的投入力度,逐步缩小地区间基本公共服务的差距,并积极探索区域间实现基本公共服务均等化的有效途径。

2.不断完善转移支付制度,扩大一般性转移支付。(1)提高一般性转移支付的比例。参照国际上通行的做法,将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式,并占据主要份额,提高中央政府均衡地方财力的作用,扩大地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。(2)规范与清理专项转移支付。按照建立公共服务体制的要求,规范必须保留的专项转移支付,根据由客观因素决定的分配公式(目前被广泛应用的是“因素计算法”)确定资金分配,将一些不够规范的专项转移支付转变为一般性转移支付,逐步建立转移支付监督评价体系,实现转移支付体制的透明化、公式化、制度化。(3)加大对环境特殊地区的无条件转移支付,确保其能够提供与全国平均水平相当的基本公共服务。(4)逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。

3.改革完善县乡财政管理体制。(1)深入推进省直管县的财政管理体制,减少政府间财政关系的层级,进一步深化省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面逐步核算到县,省直接调整与县的财政关系。(2)扎实推进乡镇财政管理体制改革试点,进一步改革乡镇财政管理体制,规范和调整县与乡之间的财政关系,实行“乡财县管乡用”方式。(3)建立和完善激励约束机制,强化省级财政调节区域内财力差异的责任,增强省级对市县级的指导和协调功能,强化基层政府保障基本公共服务供给的财政能力。

4.建立政府基本公共服务绩效评价体系。在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划,参照发达国家做法制定公共服务保障标准,构建适合我国国情的公共服务绩效评价体系,强化地方政府公共服务的职责,有效地发挥政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用,提高政府在基本公共服务供给方面的效率。●

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