矿产资源应当实行“税改租”

近几年，随着中国经济的高速增长，社会对资源性产品的需求激增，导致许多矿产品轮番涨价，矿业企业的日子好过了起来。在价格几乎完全放开的煤炭行业，一下子冒出大批富豪。社会上对这些富豪的负面评价不少，那些只顾拼命捞钱、不管矿工死活的人，更是被称为“黑心矿主”。本来是一个经济问题，由于分配关系没有理顺，就演化成了社会问题。

从经济角度说，一部分人或一部分企业廉价占用了属于全社会共有的自然资源，是问题的核心所在。怎么解决？现在占据主流、甚至可以说惟一的声音就是提高资源税。从维护社会公有财产权益的角度看，这一主张出发点没有错，但用强化资源税的办法来解决问题的具体思路则值得商榷。

国家有权首先参与初次分配

根据世界各市场经济国家的通例，国家参与社会产品分配的依据和形式无非三种：一是凭借财产权利参与分配，其中包括凭借国有资本取得利润和凭借国有自然资源取得各种“租金”；二是凭借政治权力征税；三是凭借特殊服务“收费”。第一种形式和第二种形式分别属于初次分配和二次分配。这些基本观点在实践中没有人不接受。

然而现在实行的资源税制度恰恰模糊了“税”和“利（租金）”的界限，国家放弃初次分配权利，直接进入二次分配。前几年在税费制度改革起步的时候，不少经济学家还大声疾呼全面实行费改税，其主张同“利税合一”是一致的。结果是，在市场经济条件下，国家参与社会产品分配就只剩下凭借政治权力收税一项了。

针对这一问题，我在2000年的时候就提出过：第一，社会产品分配，到底是初次分配在先还是二次分配在先？当然是初次分配在先，这是很简单的道理。第二，初次分配依据什么？国家参与不参与？有什么资格和权利参与？这也很明白，初次分配应当按生产要素分配。在中国，国家既然是矿产资源这种生产要素的所有者，当然首先有权以所有者身份来参与初次分配。

自然资源应当有偿使用，这是所有市场经济国家的通例，跟实行什么所有制无关。现在城市的土地、矿产资源都是属于国家也即全社会公有，但实践中不可能全社会人人办矿，只能是一部分人办矿。所以，投资办矿的，无论是外国资本还是国内的私人资本、国有资本，都应当向全社会付费。我国在1990～1994年间推动建立了矿产资源补偿费制度，作为实行有偿开采原则的一部分，理论依据就是如此。矿产资源补偿费制度在酝酿建立的时候，由于涉及国有矿山企业，反对的人很多。利益各方反复协商，扯皮妥协，征收费率一再压低，最后确定的平均费率是1.18%——全世界最低水平。

现在社会上对三大石油公司海外上市反应强烈，认为这导致国家财富流失到了海外私人资本手里，根源就在于，国家作为矿产资源的所有者，没有能够充分运用财产权利参与初次分配。

现行资源税制度能调节级差收益吗？

起源于西方的资源税，属于收益税的一种，其功能是在矿产资源私有制的基础上调节矿山企业的级差收益。因为在私有制背景下，国家没有权力参与初次分配以调节级差收益，只好动用政治权力。第二次世界大战以后，随着矿产资源国有化潮流的发展，许多国家相继取消资源税，改行强化国家财产权的做法。即便是继续实行矿产资源私有制的国家，也从另外的角度考虑取消了资源税。

美国在20世纪80年代的时候还征收资源税，到90年代就取消了。中国的矿产资源是单一国有制，美国的矿产资源是“多种所有制并存”——国有、私人所有和印地安部落集体所有三种。按理说，中国在矿产资源单一国有制的条件下实行资源税制度纯属多余，而美国实行资源税制度的理由比中国充分得多。为此，原地质矿产部考察人员特意问美国的税务官员，如果征资源税没必要，那么占用较好矿产地的企业获得的超额利润怎么调节？他们说，美国所得税实行的是累进制，有超额利润自然就会多缴税。中国的所得税是单一税率，发挥不了调节级差收益的功能。

我国在1984年建立、并在1986年《中华人民共和国矿产资源法》中确认的第一代资源税制度，虽有混淆矿产资源公有制条件下财产权利和政治权力、导致法理错乱的缺陷，但这种在“有偿开采”的法律原则下建立的具有“无偿性”的资源税制度，由于以超额利润为税基，也还符合调节级差收益的原则。

然而，1994年在税制改革中建立的第二代资源税制度，发生了明显的倒退。第一，《矿产资源法》明确规定，“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，而新制度却将资源税定为地方税，弄乱了财产关系，也给调整利益关系留下了很大的后遗症。这几年“两会”期间，经常可以听到来自地方政府的官员提高资源税征收标准的呼吁，原因即在于此。第二，改行从量计征，导致没有获得超额利润的、甚至是亏损的矿山企业，都照征应体现“级差收益”的资源税。这是前几年的情况，现在矿产品价格疯涨，又出现了征收远远不足，导致收入差距拉大的情况。

税收发挥调节收入的功能时，调节对象只应是“结果的不平等”。解决“机会不平等”的问题，是国家的重要职能，但在任何国家都不应是财政职能。如果硬要财税制度承担起这一任务，那就只好像第二代资源税制度那样，用行政手段划定不同企业的不同税率等级——几乎是一矿一率。而且，矿产资源条件和企业效益必然会随着生产进展和经济发展而发生变化，不调整税率则有失公平，调整税率则会让国家和企业都不胜其烦。

矿产资源应当实行“税改租”

前面提到，我反对有的学者在“税费制度改革”中提出全面“费改税”的主张。其实，在矿产资源产权制度建设上，应该称之为“租税制度改革”，实行“税改租”。

现在通常说的“费”，其实有两种性质：一个是政府特殊服务的报酬；一个是使用国有自然资源收取的租金。前一种不在本文讨论范围之内。后一种收费，比如像矿产资源补偿费，明明是一种租金，却叫做费。在计划经济体制下，在国有制一统天下的矿业领域，自然资源不被看做财产。共和国成立以来，在矿产资源方面，实行了37年的无偿开采制度。而在市场经济条件下，国有自然资源属于全社会的财产，任何社会成员，包括国有企业都无权无偿占用属于全社会的财产。国家代表全社会收取资源租金，是天经地义的事。

西方市场经济国家在矿产资源租金制度上的做法相当一致——分为产地占用租金和资源物质消耗补偿两大部分。不同的租金各有专名，没有一个国家称之为“税”（tax）,也没有一个国家使用“费”（fee）字。而在我国，却是“非税即费”，计有资源税、探矿权使用费、采矿权使用费、资源补偿费、矿区使用费等等不同名目。“费”字的泛滥，说明在矿产资源领域，财产和财产权的观念很不清晰。外国矿业投资者经常抱怨说中国税负重，他们在国外只缴资源租金，在中国还得缴资源税，其实根本就是一回事，是我们自己制造的麻烦。

为什么我们有的企业能以成本过高为由提出要求减免资源税、减免资源补偿费？因为既然是税和管理费（资源补偿费过去是被划在“行政事业收费”一类的），税率和费率就可以讨价还价。政府作为社会经济管理者，为了降低企业负担以改善投资环境，可以降低税率乃至减免一部分税收；为了鼓励某些产业发展，可以用公共财政资金为企业贷款提供贴息。但企业没有理由要求所有者放弃财产权利。

所以，我建议，参照国际惯例，全面建立产地占用租金和资源物质消耗补偿相结合的矿产资源产权制度。取消资源税，建立统一的资源消耗补偿金（royalty）制度，并重新确定合理的征收率。现行资源补偿费和石油行业的矿区使用费制度并入新制度，不再使用。

（作者为原地质矿产部副部长）

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