西方国家政府教育管理行为法治化的经验剖析

[摘 要]本文论述了西方国家政府教育管理行为法治化的发展历程、趋势，对其值得借鉴的经验进行了剖析。

[关键词]西方国家教育管理行为 法治化经验

[作者简介]朱成华，吉林省教育厅助理巡视员(吉林长春 130051)，郭丹丹，东北师范大学研究生(吉林长春 130024)

一、西方国家政府教育管理行为法治化的发展历程

现代意义上的法治作为一种管理精神和价值追求是西方文化的内生物．如果对历史进行一下简单的梳理，那么西方社会的法治起源可以寻根至古希腊的城邦文化。城邦的法治作为希腊罗马文明的重要遗产，被理所当然地认为是资产阶级法治精神、文化和制度的来源。这种法治在早期教育上也有一定的表现，较具有代表性的是雅典城邦。公元前6世纪的梭伦立法即奠定了雅典教育管理行为的法治取向，其中主要规定了教育的收费政策、学生作息时间以及学校法律责任等等，这在实质上确立了当时雅典的教育基本制度框架．同时，规定了雅典最高法院负责国家的教育管理，管理范围主要集中在高一级学校，从而保障教育质量。

西方古典的法治传统和法治制度，在近代同样找到了自己的秉承者。主要表现为西方17、18世纪启蒙思想家的分权思想、主权在民和社会契约思想的提出以及资产阶级“市民民主革命”的发生。这一时期的政府教育管理行为也顺应法治潮流，各个国家非常注重教育立法与行政立法。法国此时提出了近代史上的第一部较为系统的塔力兰教育法案，一直到拿破仑帝国时期的帝国大学的建立等都反映了国家对教育管理法治行为的注重。同期德国的脖特烈·威廉一世、二世也都非常重视教育的法律治理，先后颁布了多项教育法令，以图通过振兴教育来提升国家综合实力。随后即带来了西方各个资本主义发达国家历史上轰轰烈烈的教育改革时期。

经过几个世纪的教育改革，西方发达国家政府的教育管理行为法治模式已经逐步得到稳定和确立。在走向21世纪的过程中，教育管理行为法治化出现了新的发展趋势，其主流是政府教育管理行为自身的权利制衡和法制过程中民主保障的加强，这些都为政府教育管理行为法治化提供了坚实的基础，并展示了新的发展动向。以下是对几个典型西方发达国家政府教育管理行为法治具体历程的分述。

(一)美国政府教育管理行为法治化的历程

美国教育一直处于多变浪潮之中，特别是二战后，进行了一次次的教育改革，改革的基本趋势是法治化、民主化、科学化。总地来说，美国政府的教育管理行为是与美国社会的政治和经济发展状况相适应并与美国政府本身行为的变革不可分割的。

美国的经济发展经历了自由资本主义、私人资本主义和国家垄断资本主义三种形式．在自由资本主义阶段，国家的经济完全依靠市场机制进行调节，政府的作用不大。1896年后，进入私人垄断资本主义时期的美国政府逐步加强了对经济的干预和对私营企业的管制。19世纪末一20世纪初，美国进入国家垄断资本主义阶段，政府实施对经济的全面干预。政府干预有助于加强政府的控制能力，但同时也带来了负面影响：一方面，政府的全面干预削弱了社会部门自我解决问题的能力，加强了其对政府的依赖性；另一方面，政府全面干预造成了庞大的财政赤字，导致了日益严重的通货膨胀。在种种改革政府的思潮中，以在市场经济过程中表现出来的企业家精神改革政府、建立企业化政府的理念在美国许多地区得到成功的实践。

与美国政府改革的大趋势相对应，美国政府的教育管理也经历了大致相应的阶段。战前，受完全自由的市场经济调节理念的支配，联邦政府对各州教育基本秉持不干预、不过问的态度。战后，这种不干预、不过问的态度向积极干预、积极参与转变，其手段就是教育立法。可以说，战后对教育的历次重大改革，都是在教育法精神和原则的推动和保障下进行的。但美国宪法对联邦在教育方面的权力却有不可逾越的限制，这使联邦不得不通过其他名义来寻找教育立法的途径，以干预过去很少插足的教育领域。如1958年的《国防教育法》、1964年的《民权法，就是以国防和保护公民权利的名义颁布的。这些法规大大加强了联邦在教育领域中的地位和作用，使政府的教育行为得以影响到各州和各学区。尽管这样，政府教育法的基本性质仍然没有变，它并不对各州的教育具有依法履行的强制力。政府的教育法治主要是通过立法规定的财政援助对各州和学区起到影响作用的。政府的教育法并不就美国教育的基本问题作出全国规定，而是认为某一问题需要解决的时候，就制定一项教育法，提供一笔教育经费，只有依此法执行教育的地区才有权得到这笔经费。比较有代表性的教育立法是《国防教育法》和《中小学教育法》。这也正体现了美国政府教育管理行为法治的非强制性和美国教育法治的保障教育自由、保障公民受教育权利的基本精神。

(二)法国政府教育管理行为法治化的历程

法国是一个历史上教育管理高度集权的国家，它素有重视教育和法治主义的传统，因此，不论政权怎样变换，法国一直非常重视教育管理上的法治行为。

17世纪，天主教是法国封建专制制度的精神支柱，教育的领导权也完全控制在天主教会手中。18世纪中期启蒙运动兴起，自由、平等、法治观念深入人心，国家办教育的呼声越来越高，这时出现了法国历史上第一部较为系统的教育法案即1791年的塔力兰法案。这一法案虽未实施，但对后来的教育法治却产生了很大影响。真正制定并得到实施的教育法是到拿破仑时期。拿破仑十分重视教育，先后颁布了《关于公共教育的基本法》、《关于帝国大学条例的政令》等，为法国近代教育体制的形成、教育管理模式的确立奠定了基础。第一帝国之后，法国经历了4个不同朝代的政治动荡，但教育立法工作一直没有停止，其中1833年的基佐法案推动了法国初等教育的发展，奠定了国民教育制度的基础。接下来的巴黎公社虽然只存在72天，却仍然把教育改革摆到许多重大政治措施的首位。法兰西共和国时期的《费里法案》也是法国教育管理行为中的点睛之笔，形成了法国教育的现代形式。可见，法国自从资产阶级革命以来，虽然经历了频繁的政权更迭，每一时期的每一教育立法都各有其指导思想和内容，但其总体上都十分重视政府教育管理行为法治的作用，这在历史上是罕见和难能可贵的。

二战以后，随着战后的变迁，也由于法国行政管理理念发生变化，教育民主化趋势日益增强。战后人民民主意识的增强，使法国行政管理发生了一系列变化。首先是政府概念的变化。行政管理主张政府无为而治，反对干涉过多。随之政府职能也发生了改变，政府将一部分权力分给社会专门权力机构，从过去的直接管理转向加强宏观调控和监督设计。公共管理的目的也发生了变化，由从前的国家政府至上转向处理政府与公众的关系，更多地讲求为公众服务和保障公众的权利与利益。同时，法国陆续在政府教育管理行为方面进行了改革。特别是在上世纪80年代的

改革中，对200年来延续下来的中央和地方管理职权做了一些调整，在一定程度上扩大了地方教育管理和学校的自主权。1985年法国社会党通过的《非集中化法，进一步通过教育法律形式明确了政府、大学区各自对教育的职权范围。

总之，实行法治主义是法国教育的一大特色，按教育立法精神来推行中央政策，明确各级政府在教育管理中的职权是法国政府教育管理法治的发展趋势。其主要特点是：宪法规定教育基本原则，教育法规定教育目标、结构和政策实施等；教育法在教育部主持下制定，再由议会通过，总统公布，最后由教育部实施。这就更加强了教育法的执行力度和对所有教育组织行为的约束力，权限逐渐下放和明确，使政府和大学区的权力出现逐渐下放的趋势，扩大了地方教育管理自主权和教育民主趋势。

(三)日本政府教育管理行为法治化的进程

日本近代的国家制度是以天皇为中心的地主资产阶级专政的中央集权制。日本近代的教育立法与西方其他国家相比，起步较晚，历史也很短，但其重视教育法治的程度和教育法规之多之细却不逊于其他国家。明治政府成立后，日本的资产阶级改革开始，教育改革也是明治政府资产阶级改革运动的一项重要内容。1868年明治维新以后，日本政府就提出了“教育立国”的政策，并于1872年颁布《学制令》，详细制定了其庞大的国民教育计划。1879年的《教育令》和1886年的《学校令》确立了日本的义务教育和连贯的学校系统，1900年的《改正小学校令》则开始确立了免费义务教育的原则。在这样短的时间内制定了许多重要的教育法律法规，为日本教育的发展起到了积极的推动作用，也为日本的工业化和现代化创造了有利条件。明治政府成立初，天皇敕语就是政府法令，1890年《教育敕语》颁布后，任何教育事务都是以天皇敕语形式颁发，这是日本近代政府教育管理行为的一个显著特点。

战后，日本受美国的扶持，废除了中央集权的管理体制，实行分权管理，并基本沿用“英美法系”，废除了“敕令主义”，实行法律主义，即有关教育方面的制定内容，必须通过国会最后形成法律才能公布实施。1947年制定了《教育基本法》和《学校教育法》，对教育的原则问题进行了规定，确立了战后新学制。此后，又在其方针指导下，陆续制定了各方面的教育法规。日本教育立法分别给各种学校确定了定义和规定了目的，并明确指出实现目的的方法。各级政府和学校的教育管理依据这些规定经营管理学校。另外，政府的教育管理行为由于受日本行政管理体制本身发展的影响，也更趋向于法治化。日本战后的行政管理强化了行政立法，健全了行政法规，以此为手段管理国家行政事务。因而，日本战后的政府教育管理行为无论从教育立法还是从行政制度本身都更加趋向于法治，这样无疑大大增加了政府教育决策的公平性、科学性和合理性。

二、当代西方国家政府教育管理行为法治化的趋势

(一)政府教育管理行为自身的权力制衡趋势

20世纪末，各个国家经济、科技等方面竞争激烈，为了增强实力，各国都把教育作为竞争的根本手段开始加强对教育事业的干预行为，因此，西方国家都多次颁布教育法令，加强政府教育管理的权限和协调作用以及教育的法治化管理。在政府干预和国家管理的过程中，表现出来的一个总体趋势是政府对自我权力的控制和不进行事无巨细的干预与指挥，而将权力在法定的基础上进行下放，逐渐趋于权力制约和均衡化，政府在管理事务中只是起到宏观主导作用。这种趋势具体表现在行政现代化过程中政府概念和职能的缩小与转化，以及政府权力下放和放松管制两个方面。缩小政府管理范围是20世纪80年代西方发达国家政府管理行为改革的主要方向，其特征是在理论上将市场与政府视为相互对立、相互补充的机制，并尽量缩小政府作用的空间，充分利用市场机制的作用。如现代法国的行政管理即主张无为而治，反对政府干涉过多，在行政改革中，中央政府将一部分权力下放给派出机构和分给地方权力机构后，从过去的直接管理人、财、物转向加强宏观设计，只规定工作的方向和进行观察评估。德国在公共管理现代化过程中也强调政府是“服务性企业”的观念，主张国家的分权和中央各部权力的非集中化。而美国在政府改革过程中则主张建立企业化政府，积极运用市场精神使其在政府中发挥作用，强调政府应当把竞争机制引入到公共管理中，建立竞争型政府，政府应当有创造性和使命感，改变过去那种只照章办事的官僚习气，要以市场为主导，通过市场力量来实现政府机构的改革。企业化政府的核心就是要求政府工作效率的提高和功绩的彰显。

在政府的教育管理行为上，主要强调发挥和调动地方分权办教育的自主性和积极性。许多国家近年来正在采取措施加强地方的管理权和学校的自主权，而涉及全国利益的教育事业则由国家统一管理和宏观调配。中央政府重在指导和监督，而地方教育管理则参照国家教育目标和标准，结合地方实际需要，制定教育发展的具体计划并负责实施。法国近年来已增加了地方教育管理的权限，1982年，公布了有关地方分权的法令，1983年又颁布了新的权限分配法，使中央和大学区的权力逐级下放。在日本，教育管理指导思想也是从极权到分权、从统一到多元的趋势。德国的政府教育管理权也有向制衡方向发展的趋势，地方教育管理权力的扩大本身就是对权力的一种分散和制约。另外，美国的市场经济介入政府管理也是对权力扩张的一种控制行为。

事实证明，政府的权力只有通过各方面的机制调节(市场化或分权行为)达到对权力本身的一种外力控制才能够提高管理效力，达到权力本身行使的目的和形成对公民权利的保障。因此，它在今后的政府教育管理行为上将一直是其走上法治化道路的一个主要趋势。

(二)政府教育管理行为法治的民主保障趋势

政府管理的民主是现代政府管理发展的一个明显动向，在教育管理领域则体现为教育自治、校本管理和公众自决行为。针对政府行为的直接指向——公众，政府系统在民主的要求下，将会逐渐失去原来的特权地位，而受到法治化和标准化原则的约束，并与公众处于相互平等的地位。政府的行政指令行为将进一步减少，政府的教育管理将更多地采取与相对人通过协商进行解决，并通过契约的方式规定双方的权利、义务关系。特别是在与市场对接的过程中，契约将成为政府行为的主要方式。在市场替代领域，政府的教育管理行为最多只是市场的补充，而不是垄断服务的供应者和行政指令的发出者，政府行为这时更多的是由市场决定。只有在市场供应出现困难时，政府行为出于对社会稳定和公平的需要，才对市场进行补充。但这种行为是由公民的需要决定的，而不是由传统的行政裁量权决定的。政府的教育管理行为在法治轨道上只是响应公众的需要，为公众提供公平、公正、公开的调节平台。

政府教育管理行为的民主趋势主要是针对特权的存在，并导致特权的消失和特权意识的弱化。在传统的政府教育

管理行为中，特权具有社会公认的合理合法性，而民主化的政府管理则强调政府的服务职能定位，意味着任何形式的特权都将丧失其合理性，失去了特权和特权意识，政府的教育管理行为将更加贴近公众，强调其公共性。而且传统的政府管理是以管理者为主，被管理者成为其对立面，管理行为直接体现政府管理意志，被管理者必须服从和接受这种管理意志。而政府管理的民主则强调被管理者对管理意志的主动迎合和积极合作，政府是公众进行自我教育管理的工具，政府权力的行使具有下位性，公众具有决定政府教育管理活动的最终权力。当然，这种权利要在法律允许的范围内进行，因此把公众对教育的需求和对教育现状的满意度作为政府行为的衡量指标，体现了以公共意识和利益为中心。

政府教育管理行为的民主是法治道路上的基石和保障。民主的实质是要求现代政府在低限度地保留必要强制性手段的同时，广泛采用灵活多变的非强制性手段，努力整合政府和公众的行为目标，让公众参与教育管理，形成以民主为核心的政府教育管理制度，从而推进政府教育管理行为的法治化进程。

三、西方国家政府教育管理行为法治化的经验分析与借鉴

(一)政府教育管理行为法治化的基本手段——行为法规

二战以后，多数国家都以法律为依据，对政府教育管理作出原则性的规定，确立了自己国家教育管理的基本结构和权限范围，这标志着现代国家政府教育管理已经走上了法治化的轨道。西方各国为了发展本国的教育事业，都十分重视教育立法，在教育管理过程中实行法律主义，把教育法规作为教育管理的基本依据和基础要求．教育立法法规是教育管理行为法治的保障手段，这是历史证明的行之有效的管理经验，同时它也将作为国家教育管理法治化道路的一个趋势长期存在．美国在前苏联发射了第一颗人造卫星后，惊呼自己的教育落后，为了改变教育现状，于1958年颁布了被称为“美国教育史上划时代的文献”的《国防教育法》，以后又颁布了一系列的教育法案，这些教育法对美国教育事业的发展起了重要作用。日本在战后也颁布了《教育基本法》和《学校教育法》，这两部法律是日本战后教育发展的指导基础。另外，日本在政府行政人员自身行为规范上也制定了一系列的法律，这也可以看作是从行政本身的要求规定管理行为包括教育管理行为的法治化措施，如《内阁法》、《国家行政组织法》、《国家公务员阶制法》、《地方公务员法》等等。这些都通过对行政本身的立法奠定了教育管理的法治基础。因此，立法将始终作为管理法治化道路上的一个保障手段推动政府的教育管理行为不断向前发展。

(二)政府教育管理行为法治化的基本原则——确保公平

依据对各个国家政府教育管理行为经验的历史考察，可发得出如下结论：在不论是义务教育的实施、中央教育权力的分化还是行政效率不断提高的过程中，确保公平都是各个国家发展教育和政府管理教育行为的首要原则。公平是人们对于利益分配的一种价值认识和价值评价，是人们根据自身利益和需要对一定社会关系和社会事实的认定和评价。教育公平对于每一个受教育者个人及其家庭来说主要表现为个人身心发展机会、发展权利、发展条件的分配和发展水平与资格的认定。而现代政府被认为是一种接受全体公民委托管理公共事务的机构，它要对全体人民及其利益负责，因而政府教育管理行为法治的出发点就是要实现全体社会成员的教育利益，在现实社会条件下实现最大多数人最大可能的教育平等，并且政府教育管理行为法治始终不能够背离这一基本原则。如美国联邦教育部的五条教育宗旨的首要一条就是“保证全体国民教育机会平等”，并在实际行为中制定细则，如消除种族歧视、实行贫困学生补助等，向公平的方向上发展。法国1975年颁布的《哈比法》的实质精神也在于力图体现学生的教育机会平等。追求教育上的公平一直是各个国家多年来教育改革和政府教育管理实践中努力的方向和坚守的基本原则。固然政府管理本身的行为是以效率的提升为出发点和归宿的，然而社会对政府管理的期望和要求则是尽可能地实现社会公正，“不患寡而患不均”的传统思想正是公众对于公正期望的一种集中表现。这样，政府的教育管理就要担负公平和效率双重任务，并努力在二者之中找到最佳的平衡点，以达到公众的最高满意度。这也是各个发达国家在近几十年的政府教育管理行为法治过程中努力追寻的踪迹。

(三)政府教育管理行为法治化的保障机制——监控体系和救济制度

政府的行政人员利用法律赋予的职责和权力对教育事务实施管理，但权力是不能没有监控机制的，没有监控的权力就会产生腐败。监控机制是保证行政人员依法行政、教育正常运行和防止权力滑坡的重要手段。因此，世界各国普遍重视政府行为的监控体系和法律救济制度的建构。如日本的行政监控是政府行政管理体制的一个重要组成部分，日本建立了一套完整严密、内外结合的行政监察体制。内部主要由总务厅的行政监察局和行政监察审议会组成，外部是行政监察委员和吸收民间知名人士组成地方行政交谈委员监督。其在教育管理上也有相应的机构设置和行为表现，其中文部省设“视学官”，地方教育委员会设主导理事。首先，监控体系存在的重要性在于它是政府教育管理的重要环节，监控体系客观存在于管理活动中。如果缺少了监控，教育管理系统就是不完善的；而且，它更是政府教育管理行为法治的必要保障机制。只有对政府的教育管理行为进行有效监控，才能保证教育法律政策的贯彻执行，才能防止行政人员在自由裁量中由于能力、素质、利益等原因导致的滥用职权、越权和侵权行为。其次，行之有效的监控机制必须和救济制度联系在一起同时发挥效力，这是对监控机制失效的弥补和公众正当权利利益的维护。政府的行政人员只有在教育管理中依法办事，为社会提供优质服务，才是对公众权益的有效保障。救济制度就在于对各级政府的行政人员发生的违法行为给予制裁，对其失误给予补偿，对公众权益受到的损失给予弥补和赔偿。因此，高效力的监控机制和救济制度是政府教育管理行为得以顺利走上法治化道路的重要保障。

(四)政府教育管理行为法治化不可或缺的内容——非强制手段

作为统治附属行为的教育管理是以直接为公共利益服务来间接地服务于阶级的政治统治目的的，管理方法上与统治极其接近，表现为一种强制性的特征。当政府运用这种教育管理方式进行行为和管理教育事务时，往往运用强制性措施，强迫教育接受和服从政府行政性指令。近代社会由于公共管理领域的理论发展，使政府的社会公共事务管理包括教育管理行为比传统的命令性行为有了很大改观，它虽然在许多做法中也包含着强制性和带有传统的统治特征，但随着社会的进步和公众意识的勃兴，近代以来的政府教育管理行为越来越趋向于采用民主和参与方式，强调与公众的协商行为和重视公众的参与度，即采用非强制手段。这种非强制手段在每个国家有不同的表现，如美国就是靠教育的财政投入来控制各州教育法规的执行的。美国联邦并不对各州具有依法履行的强制力，教育法治主要通过立法规定的财政援助对州和学区施加影响，当联邦政府认为某一问题需要解决时，就制定一项教育法，提供一笔钱。凡是执行这个法的地方都可以得到此项资助，这也是政府管理非强制性的一种表现、一种方式。不管怎么说，它终究反映了政府教育管理非强制化的趋势，是值得借鉴的管理经验。而非强制性的实质是使教育管理拥有更多的公共性，淡化服务于政治统治的目的，追求与被管理者站在同一方向和同一角度的立场，强调政府和公众双方在教育问题及达到目的上的整合度和公众的满意度，重视社会公众自愿积极参与的相容性的管理在教育上的应用。

(责任编辑：海文)

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