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　　关于公安人力资源层级配置的思考

　　21世纪头二十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期,而稳定是发展的前提和基础。新时期的公安机关承担着巩固共产党执政地位,维护国家长治久安,保障人民安居乐业的三大历史使命。公安机关完成使命的过程从本质上讲就是合理地运用公安机关所拥有的人力、财力、物力等资源以达到目标的过程。在公安机关所拥有的各种资源中,公安人力资源是完成各项重要保卫任务、推动公安事业发展的基石。因此,优化公安人力资源的层级配置,对推进公安全部工作快速发展有着重大的意义。

　　一、公安人力资源配置与层级配置的含义

　　(一)公安人力资源配置

　　公安人力资源配置属于社会公共事业管理中的行业性人力资源配置,是指公安人力资源管理部门按各岗位的任务要求,将其系统内的公安人力资源分配布置到各个具体的工作岗位,给予他们不同的职位,赋予他们具体的职责、权力,使他们进入工作角色,开始为实现公安组织目标发挥作用的过程。简言之:公安人力资源配置是指为每个公安岗位配备合适的人员的过程。人员配备的主要内容和任务是通过分析人与事的特点,谋求人与事的最佳组合,实现人与事的不断发展。

　　公安人力资源的配置可以分为地区配置、结构配置、部门配置。公安人力资源配置主要有行政配置和市场配置两种方式。

　　(二)公安人力资源层级配置

　　公安人力资源层级配置是公安人力资源在部门内部配置的重要表现形式,主要指公安系统内部人力资源在各个机构层次间的纵向配置,即公安系统内部公安人力资源在机关和基层的纵向分配布置。

　　二、优化公安人力资源层级配置的重要性

　　(一)是贯彻中央精神,推进公安改革的需要

　　《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安工作会议把加强基层基础工作、合理配置公安人力资源作为一项重要内容。指出:基层基础工作是整个公安工作的根基,是推动公安事业长远发展的基石,要精简机构,减少层次,合理配置警力,使警力向一线实战部门倾斜。通过明责减负,增强基层的实力,激发基层的活力,提高基层的效率。从一定意义上讲,优化公安人力资源层级配置已经成为公安机关机构改革的中心问题。

　　(二)是有效提高公安机关警务工作效率的需要

　　系统科学理论指出:系统的整体不仅取决于各个部分的优劣,更取决于结构是否有序,即强调在数量无增减的情况下,结构的合理性对整体功能的影响。当前,机关公安人力资源层级的配置在一定意义上还沿袭着长期以来在计划经济条件下形成的模式,行政机构的层层对应,内设机构小而全,因此造成了机关臃肿,部门林立,一线人员严重不足 ,警务效率低下的现象。因此,要提高警务工作效率,就必须很好地解决制约警务效率的瓶颈问题――公安人力资源的层级配置。

　　(三)是解决警力不足和财力有限之间矛盾的需要

　　改革开放以来,我国公安机关增加了许多编制,警察队伍的规模有了明显的扩大,但是,相对于复杂的治安形势来说,警力仍显相对不足。此外,从一些国家警察和人口比例数据来看,1990年,美国为1:460,英国为1:414,法国为1:250,日本为1:480,不发达国家的比例也都在1:1000以下,而我国则为1:1360,警察数量的缺乏已经成为制约我们公安工作发展的一个瓶颈问题。当前我国还处于社会主义初级阶段,经济发展水平还不高,短时间希望国家给予更多的警察编制和财政支持是不现实的。

　　三、当前公安人力资源层级配置中存在的主要问题

　　目前公安机关人力资源层级配置格局不能适应信息社会快速变化发展的需要,无法充分发挥公安机关的职能作用,影响了公安机关战斗力的提高。公安人力资源层级配置的不合理主要表现为以下两个方面:

　　(一)公安民警层级数量配置不合理

　　相对于公安机关公安人力资源总体存量不足的问题,公安机关各层级间公安民警数量配置不合理问题更为突出。有些地方公安机关人力资源层级配置呈现出水桶状,即上层管理部门公安民警数量与基层公安民警数量持平,有的地方公安机关甚至出现了倒三角型的层级结构,即上层管理机构公安民警数量超过基层一线公安民警数量。这种公安民警数量层级配置不合理现象的存在,一方面导致了部分公安机关管理部门机构臃肿、人浮于事,工作相互推诿、效率低下,基层单位公安民警超负荷工作、身心疲惫、工作满意度降低,积极性下降的情况,削弱了公安机关整体战斗力;另一方面,直接加大了公安机关的管理成本,影响了公安全部工作效率的提高。

　　(二)公安民警层级素质能力配置不合理

　　公安机关整体职能的强弱,不仅取决于公安民警数量的多少,更决定于公安民警素质与能力的优劣。当前公安机关人力资源层级配置中不仅存在着数量配置不合理的现象,同样存在着素质与能力配置不合理的现象。突出表现为部分公安机关存在着上层管理部门公安民警学历、知识、公安业务能力相对较高,而基层一线公安民警学历、知识、公安业务能力较低的问题。尽管不同层级职位对其任职者有着不同的层级要求,且职位层级越高对任职者的素质能力要求越高,但是公安机关基层单位公安民警素质与能力明显偏低,以及上下层级间人力资源级水平不当差异的现状,一方面在客观上导致了公安机关上下层级公安民警之间认识、态度与具体价值理念的差异,从而影响到上下层级公安民警之间的有效沟通,影响到基层公安民警对于公安决策与任务的理解与把握,影响到公安工作的执行力。另一方面,未能实现公安民警层级与职位的最佳匹配,违背了量才使用、适才适用的原则,既不利于公安民警价值的实现,也影响到公安工作任务的完成及效率的提高。

　　四、公安人力资源层级配置不合理的主要原因

　　(一)缺少公安特色的行政职务序列

　　长期以来,公安机关执行的民警职务序列基本采用了与其他公务员相同的标准和办法。对于在编警力约占公务员总数四分之一的公安机关来说,原有的民警职务序列导致基层职务层次过少,警衔衔级区别不明显,造成民警压职压级现象较为严重。部分公安机关为理顺领导、指挥关系,采用了增设机构或提高机构规格等方式,这样,内设机构越设越多,造成机构林立、职能交叉。

　　(二)缺乏科学的职位分类制度

　　由于我国对警察行政管理的研究起步比较晚,在实际的公安工作中往往凭经验进行管理。同时公安机关还没有建立起完善的职位分析与评价机制及公安民警层级分析与评价机制,使我们在警察使用上缺乏对职位能级和警察能级的匹配分析,在警察培训上缺乏有针对性的教育训练。

　　(三)机关与基层职责权利配置不合理

　　基层基础工作是整个公安工作的根基,是推动公安事业长远发展的基石。上面千条线,下面一针穿,上级的各项路线、方针、政策都要在基层去落实。基层一线民警工作呈现以下几个特点:一是工作量大。据北京市公安局测算,北京市局机关和职能部门占全局警力的31.25%,其有效工作强度人均每天仅6小时左右,而基层民警的有效工作强度高达每天近11小时。二是工作压力大。从当前的案发情况来看,刑事案件的发案率较建国初期有了大幅度的上升,加上犯罪分子的穷凶极恶,使得基层一线民警承受着巨大的工作压力,伤亡越来越多。

　　五、优化公安人力资源层级配置的思考

　　公安人力资源层级的合理配置关系到公安民警工作的积极性、主动性和创造性的发挥,关系到警务工作效率的提高,关系到公安组织目标的实现。因此,要进一步优化公安人力资源层级配置。针对当前公安机关人力资源层级配置中存在的问题,对公安人力资源层级配置的优化可以从以下五方面进行思考:

　　(一)优化公安机关的组织结构设计

　　公安机关组织结构设计是人力资源层级配置的基础,因此,优化公安机关人力资源层级配置就必须优化公安机关组织结构设计。第一,应进一步明确公安机关的职责任务,通过对公安机关职责任务的分化与整合,确定公安机关的纵向层级与横向结构。第二,应充分考虑公安民警的工作满意度,使之能够在合理的组织结构所构建的任务、责任和权力关系中,找到适当的位置与归属感。第三,必须坚持以法律为依据。优化公安机关的组织结构设计,不应该是一般意义上的改革或精简,而是公安组织的再造,是基于大幅提高公安组织的效能、效率、适应性及创新能力,通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力机构及组织文化等,来对公安组织进行根本性的转型改造,以便创造出具有创新惯性和质量持续改进的公安组织体制。

　　(二)完善人力资源职位分类管理制度

　　职位管理是指职位设置与调整、工作分析、职位评价等一系列管理活动,旨在组织中形成一个职责明确、分级合理的职位体系,核心是实现职级与人员能级的匹配。而实现职位与能级匹配的基础是对职位体系和能级体系进行科学的分析与评价。当前公安机关人力资源层级配置中之所以存在素质与能力结构不合理的问题,原因就在于公安机关还没有建立完善的职位分析与评价机制及公安民警能级分析与评价机制。因此,优化公安机关人力资源层级配置,必须完善职位管理制度,以职位分类为基础,以能级管理为重点,通过合理的职级与能级体系设计,实现以职定人,人适其职,从而人尽其才,充分发挥公安民警的作用,促进公安机关职能任务的完成。

　　(三)建立有公安特色的警察职务序列

　　按照科学分类、专业发展、长效激励、规范管理的原则,构建的警察、文职、雇员的分类办法,符合公安机关各类人员特点,打破了参照机关干部执行的行政职务晋升单轨制。警察待遇将不再由行政职级决定,而根据工作年限、工作绩效进行专业定级,解决公安系统大部分干警职务不上、工资不加的弊端。这样基层的民警也劳有所得,劳有所获,将在一定程度上解决基层机关之间的待遇、发展空间的差距,能把基层营造成建功立业,施展才华的基地,使基层民警安心基层,扎实工作。

　　(四)公开公安人力资源层级配置的信息

　　警察人力资源流动的信息公开主要是把人事调动方面的信息在公安系统内公开。警察人力资源流动的信息公开有着重要的意义:一方面可以加强对权力运行的监督,减少用人环节的腐败。另一方面,信息公开有利于消除广大民警对公安人事工作可能存在的疑虑和误解,也有利于保护自己的公平发展权,让公安人事工作贴近普通民警,让普通民警更加了解和支持人事工作,进一步密切干群关系,共同完成公安机关的工作任务。警察人力资源流动的信息公开内容主要包括:一是现有机构框架及其人员配置情况。以地市级公安局为例,根据《公安机关组织管理条例》,公安局包括综合管理类和执法勤务类,我们可以把这两个部分逐层分解,例如从机关到机关的各个处室,再到处室的各个职位、岗位,直至在各个岗位上承担具体工作任务的人员,对于这些信息可以以图表或文字的形式放在公安系统的局域网里,使每个普通的民警都可以对市局的人事工作起到监督的作用。二是机关职位空缺信息,及其职位资格要求。对于空缺的职位无论是以领导委任的方式还是以公开竞争的形式去充任,但职位空缺信息都应该由政治部人事处以通知的形式在系统内部予以告知,杜绝暗箱操作。三是人员调整的结果及调整人员的基本资料。对于委任的,可以直接以通知的形式予以发布;对于需要考试竞争,从资格审查、笔试、面试到最后的拟录用人员,都应该在网上发布,让权力运行在阳光下接受监督。

　　对我国高校人力资源配置的探析

　　自1999年我国高等教育大规模发展以来，高校人力资源管理的矛盾日益显现出来，师生比例过大，后勤人员数量过多，优秀教师大量的流失等等，给高校人力资源的管理带来了许多困难，同时也提出了新的挑战。针对目前的问题，各个高校正在不断的加强对高校人力资源的有效管理，对人力资源的有效管理即是优化配置人力资源。学校人力资源配置是指学校各类人员结构构成状况，具体的指教职工与学生数量的比例构成，专任教师与在校学生数量的比例构成，专任教师与教学后勤人员数量的比例构成，学校中各层次学历专任教师的比例构成，不同地区各层次专任教师配备情况等。近几年，我国高校人力资源配置取得了一些成就。但是，要达到优化配置还需要不断努力。许多问题也需要我们解决。

　　一、人力资源配置的现状分析

　　1.教职工、专任教师数量与在校学生数量的比例逐年提高，教育成本较大。

　　从表1中我们可以了解到，2001年至2005年间，普通高校学生人数不断增加，从2001年的719.07万人到2005年的1561.78万人，教职工人数也在逐年的增加，虽然普通高等学校教职工人数每年都有所增加，但是远远低于普通高等学校学生的增加速度，教职工、专任教师数量与在校学生数量的比例不断提高。从表1中可以发现，在2005年专任教师与在校学生的比例为1：16。但实际上远不止这个比例。一些学校把外聘的、兼职的教师也列入正式教师上报给统计部门，即使有些学校只把正式编制的教师统计上报，由于档案制度的不完善，一些已经调离到其他单位或退休的教师，他们的档案关系却仍然保留在原单位。如某大学按在册教师统计的教师数量为3563人，而从事教学一线的教学人员和科研人员只有2800人，其中专任教师只有2240人。在高校中双重身份的教育工作者也少量存在，他们既有教师职称也有行政职称，在统计的时候按照两个人进行统计。另一方面，不同类别学校的师生比也存在一定的差异，一些学校的师生比已超过1：20，部分学校已经达到1：35。表1的统计为全国普通高校的平均水平。这种师生比导致的结果是教育质量难以保证。由于学生人数过多，许多课程采取百人以上的大班形式进行教学，一些学校的专业课程也采用大班形式上课。还有一些学校，课程的设置很不合理，某些专业教师缺乏，这方面的课程就不被纳入教学大纲中。然而为了完成学分，就安排一些与专业不强或重复的课程，这些课程对学生的作用并不大。

　　资料来源：根据中华人民共和国教育部，2002、2003、2004、2005、2006年全国教育事业发展统计公报数据整理得来。

　　2.专任教师与教学后勤人员数量比例失衡，教育效益不高。

　　根据近几年的数据显示，专任教师在高校中所占比例有所增加，但教学后勤人员的比例仍然过大，有些高校教学后勤人员占到了全校教职工的三分之二。而教学一线的教师比例小，工作量大，有些学校的教师一周的课时一般在14节以上，有的教师甚至达到30节，比国外研究型大学教师的工作量高出2―3倍。这种情况不仅影响教学质量，而且也降低教师的学术水平。后勤人员的任务相比较少，加之官本位、近亲繁殖的现象在一些高校大量存在，一些人在学校只是挂个职位，很少时间在工作岗位上就职。这种现象表明，我国高校在精简机构、定编管理方面还存在很多问题有待解决。另一方面，后勤人员的整体素质不高，人力资源结构不合理。主要表现在：(1)专业技术人员少。许多高校后勤集团中级以上的专业技术人员不到10%，多数技工的水平没有达到相应技术等级所规定的标准。(2)后勤人员学历层次不高。大专以上学历的后勤人员所占比例小，有些甚至只有初中或以下文化程度。(3)服务意识淡薄。由于计划经济的影响，后勤人员养成了依赖思想，主人翁意识淡薄，缺乏主动服务意识。

　　3.专任教师的学历层次低，教学质量不能保证。

　　由于近几年学生人数成倍增加，教师队伍急需扩大，而高层次人才供不应求，于是大量具有本科学历的教师走上了大学的讲台。根据梁玉兰、张玉宁等的问卷调查显示，截至2001年底，样本高校中具有研究生以上学历的教师占专任教师的比例平均为35.60%，其中具有博士学位的教师占7.33%，具有硕士学位的教师占24.47%。近几年硕士研究生开始扩招，具有硕士学位的教师比例有所提高。但是具有博士学位的教师比例仍然较低。总的来说，我国高校教师的学历水平还不高，仍然停留在本科生占多数的水平上。与发达国家相差甚远，发达国家高校教师一般来源于博士生和硕士生，日本高校教师的主要来源是博士生和硕士生。法国要求高校教授、讲师都必须具有博士学位。德国大学的教授、讲师、学术助理一般都要有博士学位，其中教授必须具有博士学位。美国大学教师的首要条件是具有博士学位。而且与同等经济发展水平国家相比，我国高校教师的学历构成水平也很低。

　　4.不同地区之间教师配置差距较大，教育发展不平衡。

　　近几年，全国高校教师大幅度增加，教师配置总体上有所改善。但是不同地区之间差异比较大，无论是教师的数量还是教师的学历层次都存在很大差异。沿海地区和发达地区教师配置情况比较合理，然而其他地区，特别是西部落后地区，教师的数量不足，学历层次低，本科学历的教师在学校中占大部分，有些本科院校的教师甚至没有本科学历。西部高校较多的四川、陕西、重庆三个省市高校教师中，研究生学历教师的比例均低于本省市高校教师的35%，与经济发达地区的北京、上海50%以上的比例比较，相差甚远。新疆、甘肃普通高校专任教师中具有硕士以上学位的教师所占比例，均低于全国的平均水平30%，分别为12.8%和24%。另外，西部地区高级职务教师比例也较低，以重庆市为例，重庆市高级职务教师所占比例不到40%，其中教授不到10%。与沿海地区和发达地区相比差距大，北京、上海两地高级职务教师占教师总人数均达到40%以上，其中教授分别为17.96%和13.93%。

　　二、对策与建议

　　以上分析可以看出，目前我国高校人力资源配置状况不尽合理，需要采取一定的措施来调整其人力资源的配置状况。

　　1.确定合理的师生比。师生比是反映学校办学效率的一个重要指标，在高校评估中也占有极其重要的地位。国家规定的普通高校师生比应该在1：14―1：18之间，从表1中我们得出，全国普通高校平均师生比总的来说达到了国家规定的标准。但各个学校存在一定的差异，一些学校可能低于或高于这个标准。因此，确定合理的师生比不应该按照统一的标准，不同层次的学校应该有不同的比例。具有博士学位和硕士学位授予权的研究型大学，不仅要培养更多高层次的人才，而且还要提高学校科研水平，教师的工作量较大。培养的人才中许多将成为高校教师和科研人员，像这类高校的师生比可以低于国家标准。主要以本科教学为主的高等院校的师生比可遵照国家规定的标准。一些专科学校和高职院校的师生比可以适当的高一些。

　　2.严格控制教学后勤人员数量，提高办公效率。从前面的分析可以了解到，教学后勤人员数量在高校职工中所占比例较大，效率不高。因此，各个高校应把高校后勤改革工作提到议事日程上来。简化高校行政管理和教辅后勤等机构，精简后勤人员，减少行政人员，增加办事人员，把更多的编制让给专任教师或科研人员。在后勤进人制度上应该尽量引进具有本科学历以上的年轻大学生，避免近亲繁殖的现象，建立公平、公正、竞争上岗的人事制度。定期的、分批的选送后勤人员出去学习。

　　3.提高教师选聘的起点。据调查统计，我国高校教师中，本校毕业在本校任教的占27.4%，从企业、科研单位和外校聘请的兼职教师仅占专任教师总数的2.7%，从国外聘请的兼职教师只占0.7%。而发达国家高校教师一般都具有博士学位，在美国大学的教师，除了部分专业较强的学院和艺术学院考虑硕士学位以外，其他大学的教师一般都要求具有博士学位。在大学教师招聘方面，美国大学教师的招聘具有开放性，面向全世界的博士和各行各业的精英，原则上不招聘本校刚毕业的博士生。借鉴国外的经验，我们必须提高高校教师选聘的起点，针对我国目前高层次人才缺乏的现状，应该对不同层次的高校有不同的要求。对于211大学的教师要求必须具有博士学位，一般本科院校教师也要求至少具有硕士学位以上。尽量不留本校刚毕业的博士生，想留在本校任教的博士生需到其他学校或其他行业工作几年。对于一些博士点比较少的学校可以留少量的本校博士生，同时到其他学校或企事业单位招聘优秀人才作为兼职教师，以便促进学术的交流。

　　4.建立、健全高校教师队伍建设的政策机制。目前高层次师资大部分都集中在经济发达地区，像西部这些经济比较落后的地区非常缺少。国家应该制定高层次人才流动的保障机制，对到西部高校任教的博士生和硕士生给予更多的优惠政策，提高工资待遇，解决配偶就业、子女上学等问题。国家和地方政府应该加强西部高校师资队伍建设的支持力度，投入更多的教育经费和科研经费，关于国家课题的申请对西部高校应该采取一定的倾斜政策。同时，学校本身也应该完善教师管理制度，提倡教师走出去继续深造，招聘经济发达地区的高校教师和科研人员作为兼职教师或客座教授，激活教师队伍，提高西部高校教师的学术水平，缩小东西部差距。

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