公开透明,转移支付的生命线

转移支付资金分配的过程中还存在很多“灵活”的部分，这也让地方“跑部钱进”之风才愈演愈烈。

今年5月4日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上表示，将进一步推进财政预算公开的工作，其中明确要求公开中央对地方转移支付资金管理办法，由此引出了社会上对转移支付公开性和透明度的关注和思考。

转移支付计算公式

我国转移支付主要分两大类：一是财力性转移支付，主要是一般性转移支付；二是专项转移支付。然而中央财政对地方的转移支付究竟有多少，为什么给，按照什么比例，考虑哪些因素？

据财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强介绍，目前计算各类转移支付的方法主要有“因素法”和“基数法”两种。税收返还、体制补助和部分专项补助都采用“基数法”。陈少强说：“‘基数法’是以1993年中央从地方净上划收入为基数，把按新体制计算的净增加收入返还给地方，逐年递增。国家采用‘基数法’计算，主要是因为在实施分税制财政体制初期，中央财政困难，能够用于实行财政转移支付的财力极其有限，加上长期包干体制下地区间利益格局已经形成，国家需要通过‘基数法’维护地区的既得利益并实现中央政府转移支付目标。”

与之相对，一般性转移支付采用“因素法”。“因素法”是各国通常的作法，是用各地标准财政收入和标准财政支出的差额乘以转移支付系数，其核心是收支要素的测算。我国一般性转移支付“因素法”的具体计算公式为：

地区一般性转移支付额=（地区标准财政支出-地区标准财政收入）×地区转移支付系数。

陈少强介绍说：“各省的标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对地方返还及补助和计划单列市上解收入等构成。其中，地方本级标准财政收入主要根据相关税种的税基和税率计算，并适当考虑实际收入情况确定。中央对地方返还及补助收入按照决算数确定，主要项目包括‘两税’返还、所得税基数返还原、体制补助、调整工资转移支付、艰苦边远地区津贴转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、降低农业税税率和取消农业特产税减收转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、结算补助、其他补助等财力性转移支付，专项转移支付中的分部门事业费补助和社会保障转移支付，各地区对中央的体制上解、专项上解等。”

标准财政支出共分为 14 类，其中 6 类为政府部门支出，其余 8 类为具体的事务支出，然后分别计算各类标准支出。例如，在计算2008年行政部门标准财政支出时，按如下公式计算：

标准财政支出 = 各级次总人口×该级次下的人均支出标准×支出成本差异系数）。

其中，i= 省本级、地市本级、县级（县市旗、市辖区分别计算），j=0, 1, 2⋯⋯ 该级次行政单位个数，人均支出标准=该级次全国总支出÷该级次全国总人口，支出成本差异系数 =（人口规模系数×0.85+面积系数×0.15）×［艰苦边远系数×人员经费占该项支出比重+温度系数+取暖费占该项支出比重+海拔系数×运距系数×燃油费占该项支出比重+路况系数× 车辆维修费占该项支出比重+1-（人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比）］×民族系数。民族系数是针对民族地方的财力状况，通过选用“人均财力”和“财力增长率”两项指标作为因素调整的主要参数。

“不透明”的原因何在

尽管转移支付有一套系统的计算公式，但制度本身仍存在诸多弊端，在转移支付资金分配的过程中还存在很多“灵活”的部分，这也让地方“跑部钱进”之风才愈演愈烈。其中转移支付一直未能公开，更是让资金的使用效率遭到人们的质疑。业内人士表示，正是由于转移支付过程中的“不透明”，地方政府每年要大费周折，疏通人际关系以期获得更多的专项资金，也因为“不透明”很多部门在使用专项资金的过程中没有一个有效的监督环节，导致私设“小金库”的现象普遍存在。政府效能的评估没有一个明确标准，转移支付的资金存在“不计成本去花钱”的现象。

针对此，陈少强表示：“我国当前转移支付中存在的种种问题，主要不是钱的原因，而是制度设计的问题。没有好的制度，钱再多，也不能从根本上解决问题，反而却因资金规模大而暴露出更多问题。”陈少强指出导致转移支付不透明问题的原因主要有三点：

1是政府支出责任划分不清，转移支付资金结构不合理。转移支付的基础是政府支出责任，政府支出责任的明确是转移支付分类的前提。

目前中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，中央和地方政府经常共同完成某项支出，结果造成专项转移支付规模较大。2010年，中央财政预算中专项转移支付为13310.91亿元，占总量的52%。专项拨款范围过宽，不利于体现地区公共服务均等化的目标。

2是专项转移支付制度设计不合理。主要表现为：1.专项转移支付的立项程序不规范。专项拨款范围过宽，其审批权在各部委，运作往往不规范、不透明，资金分配的随意性很大，容易导致重复申报、虚假申报和权力寻租等现象。2. 专项转移支付资金监管不力。政府事权与财权的模糊使政府间责任不明，难以界定，有关部门对资金使用难以严格审计，政府内部的监督还政出多门，财政、发改委、审计、监察都进行监督，但可能是谁都不负责任，同级监督容易流于形式；而且，部分转移支付资金还未进入预算，脱离人大监督的视野。3.过度要求地方配套增加地方负担，使项目资金难以落实。

记者从西双版纳傣族自治州勐腊县财政局了解到，该县每年财政主要依靠转移支付，但很多是专项转移支付，不属于财政可支配的财力。勐腊县财政局副局长张健告诉记者：“部分专项资金在年终结算时又被重复算作为一般性转移支付，比如教育的转移支付，很多是直接由教育部门负责的资金，但又被列入一般性转移支付，在账面上加大了资金总额。”张健表示，目前仅有的转移支付资金远远不够满足现行的财政支出，地方可用财力只能基本保工资、保运转，根本无法实施其他项目，一些配套资金存在缺口。

3是计算公式有待完善。“中央对地方转移支付计算公式的确定时间不长，不足20年，计算公式的确定难免存在一些不如人意之处。”陈少强分析说：“首先表现在收支口径不够合理。在收入方面，没有考虑所有公共收入，导致部分非税收入和基金收入没有纳入计算范围之内，有的则将实际财力代替标准收入；在支出方面，部门支出和具体事务支出混杂，分类标准不清晰，比如在六类政府部门支出中，部门利益倾向严重，似乎转移支付针对的不是接受公共服务的当地居民，而是考虑维护提供公共服务的政府部门的利益，明显违背转移支付基本的均等化原则。”

“其次是成本差异系数的设计不够科学。成本差异系数的设计主要考虑两个问题：一是确定哪些因素影响地区间成本差异；二是各个因素的权重为多少比较符合实际情况影响因素可以进行细分。”陈少强补充说：“目前，我国公式中支出成本差异系数较为复杂，不够清晰。公检法部门标准财政支出、教育部门财政支出和文体广部门财政支出的成本差异系数是比照行政部门测算办法计算确定，这种一刀切的处理没有恰当考虑这几种支出本身的特点。例如，公检法部门支出还应该考虑不同地区犯罪率高低以及案件类型的比重，因为这两个因素对各地单位服务支出或者说成本差异是有一定影响的。”

透明化的解决方案

自1994年实行分税制以来，转移支付制度的目标非常明确，将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化，从而达到中央和地方政府的财力平衡发展。

就目前转移支付透明度的各种问题来看，建立中央政府与地方政府之间的一套事权，财权匹配，科学化的财政转移支付制度是最理想的状况。正如陈少强所讲，“转移支付透明最直接最有效的办法就是制定完善的制度，规范计算方法，从根本上建立一套财权、事权和财力相匹配的财政管理体制。”具体操作办法，陈少强表示可着重考虑三个方面：“一是明确政府间的支出责任。在现有的财权难以进一步扩大的制约下，合理划分政府间的事权范围，一些该有中央政府承担的事权可适当上移；二是逐步降低专项转移支付的比重，并加强专项转移支付的资金监管和绩效评价体系建设；三是进一步完善转移支付计算公式，如完善收支口径的确定，规范支出标准，成本差异系数应进一步细化。”一旦转移化制度形成规模，并且各级财政严格按照模式实施，转移支付透明的问题或将迎刃而解。

预算管理制度不断改革，财政预算的公开力度快速提高，而预算公开的重中之重便是转移支付资金管理的公开。陈少强表示：“转移支付的计算方法和计算原则实际上已经公开，但计算过程却一直是个‘黑箱’。转移支付数据公开将是下一级台阶。”

最近几年我国财政预算公开进程明显加快，中央财政预算公开范围不断扩大，公开内容进一步细化。可以预见，中央和省级政府将进一步加大预算公开的范围和内容。因而，转移支付资金的使用过程必将更加明朗化、规范化和精细化。

同时陈少强指出，我国转移支付的公开进程是自上而下推动的，目前财政数据公开较多的是中央政府层面，地方政府层面特别是县乡两级政府的数据还没有及时向社会公众公开，财政数据更多的是在政府部门内部运转，特别是在中西部地区，基层政府的专项转移支付资金数据更是难以获取。

以勐腊县为例，记者在采访中了解到，上级财政对勐腊县的转移支付已经逐步直接发文到县级，虽然资金通过州一级，但县级能看到省级具体的下发文件。“这种做法使当地政府能够清楚明白自己的资金是多少，增加了资金来源渠道的透明度。”张健建议说：“希望中央在下达转移支付时，可以明确到县的能否尽量明确，并将文件公开到县级。随着预算公开的程度自上而下越来越广泛，越来越精细，转移支付的管理办法也将更加完善。”

随着我国自上而下的财政预算公开活动的展开，地方政府财政透明度也会不断增加，届时我国纵向转移支付资金计算办法和管理办法将进一步完善。

此外，转移支付制度的完善，离不开财政强有力的监督。财政部财政科学研究所所长贾康表示：“各级财政预算程序可以监控一般转移支付的资金流向。预算程序要人大审批，还有部门审批具有一定的透明度。”

把财政转移支付制度及过程置于公众的视野下，才能保证转移支付的透明性。

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