草牧场产权制度中存在的问题及其对策

一、现有草牧场产权制度下的放牧模式

如何解决萆牧场承包到户与草原畜牧业规模化利用(包括轮牧制度的实施)之间的矛盾，是不是要回到传统的游牧经济时代呢?回答是否定的。我们对蒙古国草牧场产权制度的考察研究中发现，由于蒙古国仍然保留了传统的游牧制度，加之没有较为明确的游牧场使用范围和边界线，许多牧户集中在城市郊区的放牧场或水源条件较好的河流、湖泊周围的牧场，使之过度利用，带来明显的草场退化、沙化迹象。而交通条件不便，离畜产品交易市场远的放牧场则被大量的放弃闲置，造成草地资源的浪费。

草牧场使用权的组织载体，必须根据草原畜牧业生产经营的历史特点以及不同的自然、经济条件，采取逐步的、多样化的方式，切不可搞一个模式。草牧场产权制度变革的核心内容是建立草牧场的明确产权主体，这种产权主体的具体表现形式，可以是以“户”为单位，也可以是联户、股份、租赁、有偿转让等形式。

在草牧场产权明晰的条件下，根据各地区的不同情况，目前的游牧——轮牧形式有以下几种：

1、在一个旗的范围内，冬春秋牧场固定，夏季牧场共同利用。例如，呼伦贝尔市陈巴尔虎旗境内的莫尔根河流域为全旗的共有夏季牧场。根据传统的放牧习惯，各苏木沿莫尔根河流域划有自己固定的夏营盘。牧户在夏营盘逗留的时间虽短(2—3个月)，但对冬春固定放牧场的休闲、恢复意义重大。如果没有这一共有的夏季牧场，冬春牧场将会被过度利用，必然加速草场的退化。目前的主要矛盾是夏季牧场的产权不明确，利用形式缺乏计划，有过牧和抢牧现象。2、在一个嘎查的范围内，冬春牧场固定，夏秋牧场共同利用。例如锡盟正兰旗桑根达来镇额尔敦达来嘎查。该嗄查的夏秋牧场是沿黑风河流域，嘎查内的牧户共同利用。假如没有这一夏秋牧场，牧户的冬春牧场必然出现过度利用。

上述两种游牧一轮牧形式，均存在产权不明，缺乏计划利用的情况。对此，可采取三步措施：一是要明确放牧场的界线，可以以苏木为单位，也可以以嘎查为单位；二是在放牧场界线清晰的情况下，确立总载畜量；三是明确各牧户进入、退出夏秋放牧场的时间和牲畜头数，真正做到以草定畜，有计划利用草牧场3、在一个浩特范围内，相邻的几家牧户自愿联合，合群放牧，有计划轮换使用各家的冬季草库伦。这种情况适合于草场面积小，各家的牲畜头数也较少的情况。例如，正兰旗上都河苏木巴音高勒嘎查阿格图浩特牧户采取这种形式。4、在一个浩特范围内，几家牧户自愿联合，共同投资围栏建设一个放牧场，并明确规定各牧户放牧的牲畜头数，进出围栏的时间。例如乌审旗嘎鲁图苏木萨茹拉嘎查巴彦布拉浩特采取了这种形式。这种形式既节约了投资，又做到了有计划、有规模地利用放牧场。5、在一个浩特范围内，相邻的几家牧户或亲属自愿联合，将放牧场划成四季、三季或二季牧场，共同有计划地利用。这种情况适合于单个牧户的放牧场面积较大，牲畜较多，各牧户所有的自然地貌条件具有互补性的情况。例如，锡盟阿巴嘎旗北部牧区。6、牧业大户(特别是以流转形式租赁相邻牧户的放牧场)实行划区轮牧的形式。这种形式不易过多地提倡，因为这种形式潜在着牧业大户兼并草场和中小牧户失去草场的趋势。

二、完善现有草牧场产权制度与人口转移制度

草牧场流转制度的提出和实施，为草牧场规模化利用提供了法律依据。草牧场使用权有偿转让的实施，对牲畜大户无偿占有牲畜少或无畜户草牧场的现状起到一定的调节制约作用，同时也作为牲畜少或无畜户的收入补充来源，既体现了福利分享的平等权利。但是，对草牧场流转政策的长期绩效要做全面深入的分析与评估。草牧场向养畜大户集中，可能是未来牧区发展的一个模式，但考虑到牧区劳动力转移的困难和草牧场转让费的过低，这一政策若操作不好，可能会产生拥有唯一生产资料——草牧场的大量贫困牧业人口失去最起码的生存保障条件。无论是经济目标，还是生态目标，都要防止贫富差距过大或贫困人口的扩大，这不只是我国政治、经济制度追求的目标，也是每一个有良知的社会所追求的道德目标。如何从法律的角度对草牧场流转过程中的短期行为加以有效的约束，是完备草牧场产权制度中的新问题。

建立草牧场产权制度的进入和退出机制。从以往的情况看，什么人可以经营牧场，具备什么条件可以经营牧场，对此，既没有有效的身份限制，也没有制定最低的准入条件。这是造成草原生态环境恶化的一个重要制度成因。举一个简单的例子，一个父亲有三个儿子，父亲的草牧场只能饲养100只羊，如果儿子继承了父亲的牧场，就必须分成三块，那么每一个儿子只能饲养30只羊，但如果要保证他们的最低生活水平，每一个儿子则需要饲养60只羊，三个儿子合计180只羊，这就对原有草原承载力水平(100只羊)超出80只羊，成为潜在的草地沙化的成因。如果法律规定只有一个儿子享有继承权，就可避免上述事件的发生。

从国外的经验看，一般情况下，一个牧场只能有一个继承人，同时要获得相应的经营管理、适用技术等方面的资格证书，这方面的经验及相关的制度需要我们借鉴和引人。关于经营草牧场的准入条件，对外来企业或个人要建立较高的资金门槛(指使用权的买断或草场租赁费)或风险抵押金。对草牧场经营不善，造成草场沙化、退化的，要根据退化程度和恢复成本缴纳相应的罚金。

由于历史的原因，牧区人口的增加大大超出草地承载能力，是造成草原退化的根本原因。解决这一问题需要建立草牧场经营的有效的人口退出机制。前文已提到，草牧场使用权的流转或买断，为草牧场经营的退出机制提供了一个重要的通路。

建立长效、稳定、自主选择的人口转移制度。牧区人口的转移是一个十分复杂的历史、经济、文化以至非常敏感的政治问题。恰当地把握其政策界限，建立牧区人口输出的可持续制度模式，应当是我们关注的焦点。

那么，牧区人口“转移”，究竟采取什么样的指导思想、制度模式，我们认为这是一个非常复杂，有待深入研究的政策制度设计问题。切忌采取急功近利、短期政治绩效的思维定势。牧区人口“转移”问题，要遵循一些基本原则和关注一些基本的制度建设。

基本指导原则：牧区人口问题是多年形成的，其成因是复杂的，因此解决的途径不可简单化，特别是不能通过自上而下的行政——经济指令来解决，而是要通过有效的、长期稳定的、自主选择的经济制度。法律制度建设来调节和疏导人口转移的规模、走向，逐步形成牧区人口规模、布局、流动的良性循环机制。

草原生态补偿金制度：牧区人口问题产生的根源，是牧区现有人口规模远远超出了草原承载能力，即牧区人口向草地资源直接索取的物流、能流超出了草地生态流自动补偿式恢复平衡的能力，是草原生态恶化的终极原因。因此；牧区人口输出，是解决和恢复草原生态环境的根本性措施。当前，国家西部大开发战略实施中，投入草原生态保护和建设的资金力度逐年上升。如果从这一资金中，切出专项资金，作为一项长

期的制度安排，作为生态移民的专项补偿资金，可有效地加速牧区人口的转移力度。

三、草牧场产权制度变革中的侵权行为

当前，草牧场流转中的侵权行为，其根本原因在于对牧民草牧场承包经营权的法律地位：对草牧场占有、使用、收益、处分的法律权利缺乏足够、充分的认识和应有的尊重。

萆牧场流转过程中的不规范行为，包括随意改变草牧场承包关系，强迫流转，有的把草牧场流转作为增加旗县、苏木、嘎查收入的手段，有的强行将牧民的承包草场长时间、大面积转租给企业经营，有的借草牧场流转之名，随意改变草牧场的用途，导致草原的退化、沙化。

草牧场流转过程中的不规范行为的主体主要来自三个方面，一是旗县级政府，二是乡苏木政府，三是嘎查村级的委托代理人。不规范行为的后面，主要是利益驱动的结果。

旗县级、乡苏木级、嘎查村级在草牧场所有权、使用权方面的侵权行为的主要形式是通过招商引资，增加旗县财政收入等经济发展目标加以实施的。招商引资过程中的直接利益获得者可能是某些有权利的个人或某些有权利的机构、集团。当然招商引资也可增进地方经济、社会的发展，增进劳动就业，是政府良好的主观愿意，但是这一过程必须严格遵守相关的法律和行为规范。

导致旗县级政府在草牧场流转过程中的侵权行为，有其制度设计方面的缺陷。因为无论是国家所有的草原，还是集体所有的草原，其权利的表现形式或法律依据是草原所有权证书和使用权证书的合法持有过程。而草原所有权证书和使用权证书都是由旗县级人民政府登记、造册和核发。旗县级政府管理中的法律程序不严谨，特别是缺乏有效的、独立的行政司法执行和监督系统，是导致草牧场流转过程中侵权行为频频发生的制度原因。

从长远来看，防止草牧场流转过程中的侵权行为，必须建立土地管理方面的、具有独立司法权力的机构来执行、监督和管理草牧场流转的全过程。它的职权必须同地方人民政府的职权严格地加以界定和划分。嘎查、村民委员会在草场使用权方面的侵权行为，主要来自嘎查、村民委员会的委托代理人侵犯该集体经济内部成员的合法权益的过程。

无论是按照有关法律，还是党和政府的相关政策，都明确地规定了在承包期内，嘎查、集体经济组织无权单方面解除承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫牧户放弃承包权或改变承包合同。中华人民共和国土地承包法第十四条第l款明确规定：维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；第十六条第2款明确规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。然而，在现实生活中，牧户的承包经营权被非法变更，且得不到依法获得的土地转让补偿的事件多有发生。除了上述所讲制度因素外，法律的普及程度很低，牧户的法律意识不强，维护自身合法权益的外部条件，包括不具备起码的法律诉讼条件等多种原因。

信息不对称是各种侵权行为普遍存在的原因。其中较为明显的现象是牧民法律知识普及程度低，是草原承包权受到侵犯的主要原因。我们在牧区调查访问中发现，许多牧民对法律所赋予的一些基本权利不了解，反而将地方政府的文件或地方官员的口头指令当作最高的权威加以接受、执行。内蒙古牧区的主体民族是蒙古族。由于本民族语言的限制，许多现行的法律文本(汉语文本)得不到及时的翻译、普及和宣传。显而易见，牧民本来是社会经济分层结构中的弱势群体，加之本民族语言交流方面的限制，信息不对称更为严重，其结果直接影响到牧民合法权益获得有效的维护。为缓解牧区信息不对称和信息交流迟缓的客观矛盾，应当加强牧区少数民族文化、教育的力度，特别是法律知识的宣传和普及。

针对普遍存在的内蒙古草牧场侵权行为，内蒙古党委、政府及时出台了相关政策。

《内蒙古党委、政府关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》(转引自《内蒙古工作》2003年第二期)一文中讲到：由于一些地方草原“双权一制”落实不彻底，非牧民到牧区占用草场的情况日益增多。当前存在的主要问题是：一些机关企事业单位长时间、大面积、低偿占用草场放养牲畜和垦草种地，少数机关干部在牧区寄养牲畜，与牧民争夺有限的资源，严重侵害了牧区群众的利益；草场租赁、出让行为不规范，未按草场权属关系审批的现象比较普遍，草场权限和利益矛盾日益增多；大部分外来占用草场养畜的单位和个人仍然沿用传统的粗放经营方式，超载过牧，实行掠夺式经营，加速了草原生态环境恶化的趋势：草场大量外流和向大户集中，使部分贫困牧户失去基本生产资料，加剧了牧区两极分化。……在牧区相应的经济、社会条件不具备的情况下，不加限制地允许工商企业长时间、大面积占用草场从事种养业，以大资本排挤小牧户，将会影响牧民的就业和增收，导致严重的社会问题。……非牧民占用草场养畜和草场使用权流转中出现的一些问题，其中一个重要的原因就是有些地区草场承包到户不彻底，集体机动草场超过规定标准且管理使用不规范。

就“严格依法规范草场使用权的流转”一节中提到：草场使用权的流转，必须遵循依法、自愿、有偿、不改变草场用途，有利于草原保护和建设的原则。……草场承包经营权的流转收益应归出让草场的牧户所有，任何组织和个人不得擅自截留。……牧民因劳动力转移或其它原因放弃承包经营权的草场，要以发展适度规模经营为前提，主要在本集体经济组织成员内流转，以扩大牧户的经营规模，增加牧民收入，缓解草畜矛盾。……今后凡是以提供草场作为交换条件进行招商引资的，在自治区新的规定出台之前一律停止。

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