职业教育校企合作的运行风险与法律防范

摘 要 校企合作是职业教育人才培养的有效手段，受到国家与地方政府的高度重视。近年来，随着地方职业教育校企合作立法步伐加快，各地政府出台了一系列条例、办法、意见等规范性文件鼓励本地企业参与校企合作。通过对31个省、自治区、直辖市校企合作法规文本的梳理和分析发现，存在立法与执法主体相悖、保障奖惩措施不够明确具体、合作目标存在分歧等问题。应提升法律保障水平、建立成本分担机制；着眼持续发展、构建领导协调小组；完善利益分配机制、保障校企合法权益；突出地方立法特色、营造良好环境，以期在多元主体的校企合作中提供制度保障。

关键词 校企合作；地方立法；运行风险；法律防范困境

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）09-0028-05

一、职业教育校企合作地方立法背景

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“制定促进校企合作办学法规、推进校企合作制度化”。目前，我国实行国家与地方立法的两种立法体制，地方教育立法是指享有立法权的地方权力机关和政府，制定、修改和废止效力于本行政区域范围内的教育规范性法律文件的活动。地方教育立法具有区域性、从属性、多样性等特点。近年来，企业和职业院校校企合作需求旺盛，形成了多种校企合作模式，但由于政策不够完善，导致校企合作处于浅层水平[1]。调查表明，“企业对校企合作依赖性不高，90%的样本院校都采用校企合作的办学方式，但大约67%的样本企业每年新招聘员工来自职业院校的比例低于20%，大约60%的样本企业所委托职业院校培训的员工数量占全员的比例在5%以下[2]。为推动职业教育发展，国家及各级政府出台了一系列政策，保障职业教育校企合作。然而，近20年来，校企合作地方立法滞后，“校热企冷”现象普遍存在，校企合作存在诸多问题。在此背景下，研究省市职业教育校企合作地方法规的制定情况，可以宏观把握地方配套政策的改革走向，为政府部门提供基础数据和经验借鉴。

二、职业教育校企合作地方立法基本情况

（一）立法现状

本文以全国22个省、5个自治区、4个直辖市，共31个省（市、区）（港澳台除外）2009年以后颁布的校企合作地方性法规文本为研究对象，统计截止时间为2018年1月。目前，我国31个省区中共有20个省（市、区）出台了40件地方性校企合作法规，见表1。出台的地方校企合作法规，可从属性上作以下分类：

1.名称分类

在40件法规中，名称为XX省（市、区）校企合作“办法”的为24件，分布在浙江、河南、江苏、河北等省份，占总数的60%；名称为XX省（市、区）校企合作“意见”的为11件，分布在湖北、江苏、湖南等省份，占总数的27.5%；名称为XX省（市、区）校企合作“条例”的为4件，分布在河北、广东等省份，占总数的10%；名称为XX省（市、区）校企合作“规定”的为1件，如《吉林市促进中等职业教育校企合作若干规定》，占总数的2.5%。

2.立法形式分类

颁布主体。地方校企合作立法颁布主体包括地方政府规章、地方性法规、地方行业规章三类；其中33项校企合作地方法规由政府部门颁布，占总数的82.5%；由多部门联合颁布的有《湖南省关于深入推进企业与职业院校合作办学的若干意见》等3项，占总数的7.5%；以教育局为主体颁布的有《南通市进一步加强职业教育校企合作办学的意见》等3项，占总数的7.5%；由行业协会联合教育部门为主体颁布的有《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》1项，占总数的2.5%。

结构体例。立法结构是法律文件的最直观形式[3]，现行40件校企合作地方性法规的文件结构体例呈现出如下三种模式[4]：一是分章制。即具有文件色彩的章节条款型，如《江西省职业教育校企合作促进办法》由总则、运行机制、保障机制、责任追究四章组成，上虞市、长兴县等皆为此种类型。二是章节条款制。《杭州市人民政府办公厅关于促进中等职业校企合作的若干意见》由指导思想、合作内容、加强宣传等六部分组成，广州市、合肥市皆为此种类型。三是单一法条型。即没有章节，直接由若干法条组成，体例结构较为简单，如《成都市职业教育校企合作鼓励办法》分为十八条对校企合作进行规范，沈阳市、北京市等皆为此种类型。

3.文本类型

现行40件校企合作地方立法中以“意见”“办法”命名的有36件，占总数的90%，以“条例”命名的有山东省、邯郸市等4件，仅占总数的10%。从法律术语角度看，“条例”是法的代表形式，须人人遵守，违法必究，而“办法”“意見”是法规性公文，与“条例”相比，法律效力较低。

（二）内容分析

通过对40件校企合作地方立法文本分析，发现各地根据本地实际，加强对校企合作的宏观规划和管理，以法规形式明确了企业、行业等相关主体的责任和义务，基本涵盖了立法目的、校企职责、扶持与保障、法律责任等，各地在制定校企合作地方立法时亮点频出。一是因地制宜开展校企合作法规建设工作。各地充分考虑本地的经济、文化和社会发展水平，立足本地实际，确定立法内容，如福建省地处沿海地区，对外交流频繁，《福建省职业教育校企合作促进办法》中结合本地实际，提出探索发展股份制、混合所有制合作办学，发挥企业办学主体作用。二是与时俱进，体现创新性。部分省份在信息化社会的时代背景下，建设了专门的校企合作培训网站，实施网络培训，如《南昌市加强校企合作促进高质量就业的实施意见》中指出，完善就业信息发布网络，进一步做好用工就业信息的网上数据采集和就业信息动态发布工作。

但各地在制定校企合作地方立法时，也存在明显不足。首先，经费保障不明确不具体。我国对企业参与职业教育应当给予的经费支持和政策鼓励没有进行明确规定，如《广西职业教育校企合作促进办法（试行）》中第二十四条指出，“财政、税务等部门应当加大职业教育校企合作经费统筹力度、落实税收优惠政策”，对经费构成、所占财政收入比例、如何使用等没有进行明确规定。其次，法律责任相对空泛偏软。现行校企合作地方立法中存在立法刚性不足，较多规定为柔性规范，校企双方无法明确法律责任。据统计，珠海市、深圳市等10个省份未在法律条文中提及校企合作责任追究体系；部分涉及校企合作地方立法中所采用的法律责任规范词主要包括批评教育、行政处分、责令改正、取消资格等。

总体而言，虽然校企合作地方立法的文本结构体例、名称及内容各不相同，但有一点是共同的，即相对单一和封闭，受单一的问题导向政策制定范式影响，校企合作内容设定上往往局限于一种就事论事、针对特定问题形成分散对策的境地，由于缺乏对政策自身利益诉求的分析，往往导致政策的效应不高，可执行性不强[5]。

三、职业教育校企合作地方立法控制的关键风险

（一）立法与执法主体相悖，操作困难

现行法律背景下，校企合作地方立法存在立法与执法主体相悖、操作困难等诸多障碍。一是立法与执法主体相悖。校企合作管理主体和执法主体不一致，比如《南通市关于进一步加强职业教育校企合作办学的意见》指出，“县（市、区）人民政府应当对校企合作发展专项资金的使用情况进行绩效评价，并根据评价结果对资金使用进行调整”，立法主体是南通市教育局，执法主体则为南通市人民政府，立法主体和管理主体相悖，管理机构为教育部门，教育部门有管理职责而无执法权，导致校企合作地方立法执行力与强制力不足。二是校企合作地方法规操作性不强。现行地方校企合作法规中，大多是概括性或原则性规定，对校企合作各方的责、权、利没有明确，缺乏对企业参与职业教育的刚性规定，更没有激励机制，政策文件内容停留在号召层面，如《苏州市职业教育校企合作促进办法》指出，“企业应当接纳职业院校学生实习和教师实践”，对学生实习人数、时间等详细操作性比例并未提及，政府及其职能部门职责履行也无明确规定，导致校企合作操作性不强，只能成为学校单方意愿。

（二）促进校企合作的保障、奖惩措施不够明确具体

一是企业参与校企合作保障机制落实困难。地方法规中对推动校企合作的实质性支持力度不够，参与企业在校企合作过程中没有得到必要的成本补偿，也没有提高社会声誉的表彰，如《湖南省关于深入推进企业与职业院校合作办学的若干意见》中提出“加大对校企合作的政策支持中侧重点在于保障职业院校校企合作的权益”，这些法规中针对企业权利保障方面仅有取得所得税优惠的提议，但对优惠力度、份额并未明确指出。二是缺乏有效的激励、问责机制。在校企合作地方性法规中，不止一次强调“政府主导”的方针；校企合作中，政府承担着重要的管理职责，成为校企合作过程中唯一的激励主体，但在具体实践中，政府部门对于校企合作的参与度较差，大多数地方政府主管部门未对校企双方权利、经费、保障措施等做出明确而有力的规定，如《十堰市政府关于进一步加强职业教育校企合作的意见》中指出，“市政府设立人力资源建设突出贡献奖，对校企合作取得成效的企业法人给予奖励”，但针对如何奖励以及奖励形式、内容并未作出明确规定，仅有原则性表述不利于激发企业参与校企合作的积极性，也不利于职业教育发展良好环境的形成。

（三）校企合作目标存在分歧，利益关系混乱

校企双方利益诉求分歧，制约双方合作。一是目标存在分歧。校企合作过程中，学校希望企业为学生提供实习条件，加强技能应用等，企业希望获得技术支持、赢得社会声誉，但人才培养需要一个较长的时间周期，其产出很难在较短时间内转化为生产力，以营利为目的的企业在校企合作过程中，将挤占企业投放在经营事业上的宝贵时间与其他资源，短期内看不到可能得到的回报，也就大大降低了参加合作培养的动力和积极性。二是利益关系混乱。校企合作本质上来讲是一种资源交换，需要公共政策的引导和公共财政的支持，必须遵循政府主导的原则，但在实际操作过程中缺乏法律监督机构、责任主体不一。我国的职业院校与企业分别归属于教育行政部门和行业主管部门管理，而学校工作中的“人”“财”“物”又分别属于不同的行政部门管理[6]，必然导致较大的合作风险。

四、职业教育校企合作风险防范的对策

以法律方式确定、规范教育领域内的各种关系，是建立完善教育体制、推动教育事业持续健康发展的有效途径[7]。应通过立法及时规避校企合作潜在风险，通过法律手段为校企合作可持续发展保驾护航。

（一）提升法律保障水平，建立成本分担机制

实现职业教育良性发展，需要多方面的支撑。一是提升校企合作的法律保障。校企合作是一项多方参与的公共事务，单靠制定校企合作单行法律法规无法解决问题，需要建立一个完整的校企合作法律体系。应明确校企合作中相关利益主体的法定身份，规范办学行为，对校企合作的实习时间、效果等进行明确规定，形成规范性制度，建立完善的评估体系，对校企双方实习基地、办学标准等进行法制化监管与监督，落实责任追究制度，消除校企合作立法目的难以达到的窘境。二是建立成本分担制度。校企双方的行为规则和利益诉求不同，两者是否能进行合作，取決于是否具有确保它们实现共赢的制度和法律保障。校企合作过程中，政府、学校、企业等作为多重参与主体，利益诉求不同，在利益博弈过程中，部分企业存在“搭顺风车”的消极行为，倾向于将参与人才培养的成本和风险转嫁至其他企业。因此，应建立成本分担机制，从法律制度层面上规范企业参与行为，可借鉴《芜湖市职业教育校企合作促进办法（试行）》，“企业支持职业教育事业的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润中12%的部分，准予结转以后3年内在计算应纳税所得额时扣除”，以明确校企合作经费保障。

（二）着眼持续发展，构建领导协调小组

应强化制度保障，搭建校企合作平台，着眼持续发展。一是完善法规体系。校企合作地方立法和监管体系应适应时代发展的新形式，在针对性、前瞻性上下功夫，立法与改革有机结合，根据职业教育自身发展规律，落实校企合作法制建设的配套性制度，并借鉴国外立法实践与立法体系建设经验，建立健全立法、执法和监督的法律运行体系，共同推进政府部门和行业、企业等利益相关方的参与，适应现实需要。二是政府主导，建立领导协调小组。应发挥政府主导作用，由政府牵头成立校企合作领导小组，领导小组下设办公室，教育主管部门分管领导任办公室主任，政府牵头对学校、企业、行业等利益相关方定期召开联席会议，及时处理校企合作出现的难点与问题。此外，政府除在税收方面加大优惠力度，还要在政策上给合作企业以支持，在合作企业的选择和培养上，应更多着眼于有较强综合实力、管理完善、技术成熟的企业，对其进行相关政策宣传和动员，使其率先步入职业教育校企合作人才培养的队伍中，引领其他企业并与之形成协同效应，促进校企合作发展。

（三）完善利益分配机制，保障校企合法权益

合理的利益分配机制是校企合作的基础，应构建利益分配机制，保障校企合作权益。一是找准专业与企业的利益共同点，创新利益分配机制。应放开视野，扩大覆盖面，尽可能涵盖校、企双方目标，使社会共同利益得到维护；出台对校企合作办学和基地建设的奖励、让利、服务、扶持等优惠政策，建立市场化运行机制，形成校企合作办学利益共同体；明确企业参与职业教育形式以及承担的义务和不尽义务的企业所承担的后果；立法中吸纳学校、企业等各方利益主体的价值诉求。借鉴国外经验，如德国用法律形式规定了“企业必须履行校企合作义务，否则，企业要支付相应数额款项给行业协会，由行业协会用于促进其他企业与职业院校的合作”。二是从制度层面上，保障校企合作权益。各级地方政府应根据本地经济发展情况、校企分布、合作需求等情况，明确政府、企业、行业对校企合作的投入责任，加速产学研一体化发展，助推企业持续发展和经济转型升级，进一步完善“政府统筹、企业主导、职校融入”的现代校企合作模式，明确企业应当承担职业教育费用的具体规定，提高执法力度，使企业成为职业教育实施的主要承担者。此外，以政府购买服务的形式，引进第三方评价机制，以第三方介入的形式，强化行业监督职能等，制定约束性条款，加强各行业组织协调作用，完善法规政策，降低企业参与成本，推动校内生产实训。

（四）突出地方立法特色，营造良好环境

在不违背上位法规定的基础上，着力体现地方校企合作法的特点，将那些优秀的、成熟的地方经验纳入本地立法，切实解决地方校企合作中遇到的实际问题，提高立法针对性和可执行性。一是校企合作地方立法应具备特色性与行业性。我国幅员辽阔，各省市的省情、市情有别，在一个省域内的各地方情况也不完全相同，立法机构在制定校企合作地方性法律体系时应做好规划、调研，紧密结合当地的经济、文化、风俗，深入到开展校企合作的学校中。此外，鉴于职业教育鲜明的行业属性，可参照《北京市交通行业职业教育企业合作暂行办法》，考虑将专业大类的相关行业主管部门作为校企合作的主要管理机构，对校企合作的各个方面进行统筹规定，并由其进行校企合作的督导、评估[8]。二是校企合作地方立法应与时俱进，營造良好环境。教育行政部门应转变管理方式，严格根据法定的权限和程序办事，实现政务公开，面向民众，完善社会协同考核机制，实现社会参与自治，回应和科学民主决策群众利益诉求表达机制等，制定出台职业院校人才培养方案指导意见，推行现代学徒制，推行集团化办学模式、改进产教融合、校企合作的办学模式，与现代科技紧密相连，融入人工智能，推行智能化职业教育校企合作项目，与时俱进制定出台促进产教融合意见和校企合作促进办法，为校企合作营造良好环境。

参 考 文 献

[1]张小蕾.以法律关系为视角的职业教育校企合作立法研究[J].职教论坛，2016（9）：41-45.

[2]练玉春.校企合作，看上去很美？[N].光明日报，2015-11-10（5）.

[3]胡劲松，陈朝勇.地方义务教育立法：问题与对策—基于省级义务教育地方性法规的文本分析[J].华南师范大学学报，2016（6）：75-81.

[4]王瑛.对职业教育校企合作的立法思考[J].江西经济管理干部学院学报，2017（3）：93-95.

[5]黄文伟.我国职业教育校企合作政策变迁的渐进模式研究[J].职教论坛，2016（1）：52-57.

[6]徐涵，周乐瑞等.改革开放以来我国职教校企合作政策的回顾与思考[J].职教论坛，2013（31）：11-16.

[7]欧阳恩剑.广东省职业教育地方立法的反思与建议[J].职业技术教育，2012（1）：53-57.

[8]李亚平，和震.职业教育校企合作地方立法现状及立法建立[J].职教论坛，2017（25）：64-69.

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