试论我国现行政府间转移支付制度

摘要：我国现行政府间财政转移支付制度存在的问题主要有：政府问转移支付规模庞大且迅速增长，资金使用不规范，缺乏有效监督与制约机制；均等化作用不明显；以“税收返还”为代表的无条件拨款具有非规范性和过渡性；省以下政府间转移支付制度建设滞后等。针对这些问题，我们应明确各级政府的职责、规范转移支付的路径、完善省级与下级政府间转移支付制度、建立激励约束机制与监督评价体系，进一步做好有关转移支付测算的基础工作。

关键词：转移支付制度；分税制；中央政府；地方政府

中图分类号：F812.4　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)09-0040-02

一、我国现行政府间财政转移支付的现状

政府间转移支付是财力和资金在各级政府间的无偿转移，实质上是一种补助，它通常是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，是财政管理体制的重要组成部分。

我国现行政府间财政转移支付的主要形式包括：一般性补助和专项补助。

1．一般性补助主要由：体制补助(上解)、税收返还、中央增量规范转移支付部分、结算补助(上解)等形式构成。

(1)体制补助(或上解)。实行分税制后，暂不改变原体制已有的分配格局，原体制中央对地方的补助仍按规定补助，这是推行财政承包体制的延续。

(2)税收返还。是一般性补助的最主要形式，其具体测算方法是以1993年为基期年，对按分税制规定中央从地方上划的收入额(消费税+75％增值税一中央下划收入)，如数返还给地方。以后在此基础上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长的1:0.3的系数确定。

(3)中央增量规范转移支付部分。从1995年起，中央财政根据财力状况，每年从中央财政增量中拿出一部分，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，实施均等化的过渡期转移支付，其公式为：某地区转移支付额=(该地区客观因素转移支付额+该地区政策性转移支付额)×(1+该地区激励机制系数)。

2．专项补助，中央对地方政府的专项补助多达上百种，数额在几百亿元左右。目前转移支付分配主要是税收返还和专项补助，总共约占全部转移支付的60％左右。

十多年来的实践表明，政府间转移支付在均衡地区间财力差异、促进公共服务均等化等方面发挥了重要作用，转移支付资金的分配主要向财力相对薄弱的中西部地区。2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％；其中，财力性转移支付中中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。总体上看，转移支付力度在不断加大，转移支付办法在日益完善。在中国现行的地方政府融资制度中，转移支付的地位越来越重要。

二、现行政府间转移支付制度存在的问题

1994年的分税制改革在推进方式上采取了与原体制“双轨”并运逐步过渡的方法。因此我国目前的政府间转移支付必然带上了这种“双轨”财政体制的烙印，转移支付在日益完善的同时也存在一些问题。

1．政府问转移支付规模庞大且迅速增长，但资金使用不规范，缺乏有效监督与制约机制。与中国GDP高速增长的同时，政府间转移支付的规模也在迅速崛起。根据预算安排，2006年中央对地方政府的税收返还和补助增加到12 697亿元，占中央财政总支出22222亿元的57％；占地方财政收入总额29600亿元的43％，相对规模之大超过了世界上绝大多数国家网。中国的政府间转移支付相对规模之所以远大于其他国家，与公共支出(公共服务)责任过度下放这一事实密切相关。

由于地方政府承担着巨大的公共支出责任，在地方财力吃紧的情况下，转移支付资金在执行中被挤占和挪用的现象十分严重，部分转移支付资金成了地方政府的“吃饭”钱，出现了专项转移支付财力化倾向。同时由于缺乏有效约束和效益评估，转移支付资金的运行效率不高。

2．地区间的财政差距和服务差距仍然巨大且差距在拉大，专项拨款均等化作用不明显。政府间转移支付得以存在的理由包括：横向不均衡和纵向不均衡，这也是政府间转移支付存在的理论依据。但数据显示中国各地区间的财政差距和公共服务差距正迅速扩大。

转移支付还未能有效实现教育、卫生等基本公共服务在全国范围内的均等化，甚至还存在差距不断扩大的趋势。现行财力性转移支付中，除一般性和民族地区转移支付以外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付项目虽具有均等化性质，但大多具有专项用途。这些转移支付资金下达地方后，不仅不能增加地方政府的可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，使得专项拨款的均等效果不明显。

3．以“税收返还”为代表的无条件拨款具有非规范性和过渡性。1994年分税制改革先天上就具有对地区间收入分配产生非均等化效应的特点，因为它把收入分享原则从以前的收入再分配改变为来源地原则——转移支付与征税挂钩，将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。税收返还是以效率为主，兼顾公平，与转移支付的根本目标不一致。目前，税收返还在整个转移支付中占主导地位，占转移支付总额的比重超过1/3。由于它的这种非规范性和过渡性使得转移支付的均等化作用还有待发挥。

4．省以下政府间转移支付制度建设滞后。由于单一制国体下体制的传导效应，地方政府间转移支付总体上说不规范。支付方式繁多，计算方法不科学，缺乏透明度，管理混乱等等。地方政府财政能力不强是地方政府转移支付的一个主要问题。

三、优化我国政府间转移支付制度的建议

中国政府间财政关系体制的根本问题是它的不平衡。

中国政府间财政关系不能与中央政府的税收政策和税收征管分开考虑，完善政府间转移支付制度，需要综合考察政府间财政体制。根据区域财政经济循环理论：随着市场经济的发展，区域财政经济很容易发生下述循环：富裕地区→税收征收量大→地方财力充足→有能力为居民(包括居民企业)提供良好的基础设施和服务→吸引更多的企业、人口、技术、资本等→更富裕；而贫穷地区则会出现与之相反的循环。如此长期发展下去，必然加剧区域间经济和社会发展的不平衡。建立政府间科学规范的转移支付制度是一个过程，当前应继续坚持渐进性推进战略。规范完善我国政府间转移支付制度的几条建议：

1．明晰政府间事权的划分，明确各级政府的职责，这是建立规范的政府间转移支付制度的前提。成熟市场经济国家一般都通过法律对各级政府应承担的事务进行明确划分，我国目前在政府间职责划分上，宪法有一个原则性规定，一些事务的支出责任在具体操作中不易把握，尤其是省以下支出责任不是十分明了，省以下级政府所承担的支出责任并不与其收入能力相称。当前我国地方政府承担了许多数额大而且责任重要的开支这在国际上是不同寻常的。党的十六届三中全会对下一步如何明确划分政府间支出责任做出了要求，提出

了基本原则。政府事权明晰后，确定各级政府的事权范围，然后根据事权范围所需财力的大小配置相对称的财权。

2．进一步完善分税制，合理划分各级政府的收入，强化地方政府财力。我国目前中央政府与以省级政府为代表的地方政府间收入划分较为清楚，但省以下五花八门，不尽一致。一些收入划分没有全面考虑税收的特性，如增值税、个人所得税、企业所得税等，税基流动性较强、地区间分布不均衡本应作为中央收入，却作为中央与地方共享收入。中央财政收入所占比重仍然需要进一步提高。目前，省以下级政府几乎没有独立的收入筹集权。下一步在完善分税制的同时，合理划分各级政府(与其负担的责任相称的)的收入。由于地方政府更为了解本地辖区内居民的偏好，且地方政府不再仅仅扮演中央政府的一种执行者或是代理人的“角色”，而是在一定程度上成了且有不同利益目标的经济主体和理财主体。所以，从根本上强化地方政府财力从一定程度上会使政府间转移支付制度运行效率更高。

3．从转移支付制度自身来说，优化途径可从以下几个方面来考虑：

第一，进一步明确政府间转移支付的目标，优化转移支付结构。转移支付制度的根本目标是确保各地的同级政府提供大体均等的公式服务水平。依据我国财政经济发展的实际水平，可将政府间转移支付的长期目标和短期目标结合考虑后运行。政府间转移支付重点是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制。中央财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，主要用于增加一般性转移支付，重点帮助中西部地区解决财力不足问题。

第二，进一步规范转移支付的路径，完善省级与下级政府间转移支付制度。目前，除财政部门外，各级政府几乎所有的直属部门都还在本部门实行着自上而下的转移支付，提供专项补助。多渠道并存的转移支付模式，严重影响了地方政府对转移支付资金的统筹管理和协调，降低了转移支付的效率。因此，有必要将地方政府各部门的转移支付资金纳入财政部门中，再由财政部门代表本级政府对下级政府进行统一的转移支付。中央政府与省级政府之间的转移支付通过公式化较为规范，而地方政府之间的转移支付虽然较原来已有较大的改善，但效果还有待提高。

第三，建立激励约束机制与监督评价体系，进一步做好有关转移支付测算的基础工作。转移支付结果的好坏取决于内在转移支付制度中的激励。中央财政在继续增加对地方转移支付力度的同时应安排一部分资金作为奖励和补助，与省对下转移支付工作实绩挂钩，引导省级政府尽量多地将中央转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政。对于专项性转移支付，应逐步建立监督评价体系，主要是进行专项转移支付资金的国库集中支付和政府采购试点，加强专项转移支付的监管。对于财力性转移支付，由于难以单独进行监管，可以对接受转移支付的地方政府进行整体监管和考核。对于地方政府的非税收入应纳入政府预算管理，以便为中央准确掌握各地的财力提供一个良好基础。充分发挥统计、审计和财政监察专员办等机构的作用，确保各地财政收支数据的真实可靠，为中央财政做好转移支付提供扎实基础。

[责任编辑　杜娟]

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