我国转移支付制度改革的研究综述

摘 要：文章利用文献资料法，对国内学者关于我国的转移支付制度改革的理论研究作了简要概述，在此基础上对我国转移支付制度的基本内涵及影响进行了梳理，总结了当前我国对转移支付制度的研究中存在的一些不足，为当前我国的转移支付制度改革研究理论参考。

关键词：转移支付 改革 综述

一、我国转移支付制度的研究概述

1.转移支付制度的主要内涵。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在1928年出版的《财政学研究》中第一次使用这一概念。目前我国的学术界认为“转移支付”就是指一个国家中央政府与地方政府或者上级政府与下级政府之间在既定的职责，支出责任和税收划分框架下的财政资金的无偿转移。实质就是各级政府在财政收支初次分配基础上的再分配，是上级政府调控下级政府的财政能力和财政行为的一种手段。在论及政府间转移支付制度问题时，安瓦尔·沙赫（Anvar Shah）和罗伊·巴尔（Bahl Roy）等学者认为“财政的横纵向失衡”（vertical inbalance）是实施政府间转移支付的重要原因，其次还有公共产品的外溢性（public goods externalities），另外叶振鹏认为 “政府特殊的施政目标”也是原因之一，比如说一些大型公共开支项目和国民经济主干工程，地方政府无力承担或者风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑 ，中央政府的直接投资又不经济，这种情况下就需要中央政府对项目建设所需要的资金给予部分或者全部支持，形成特殊的转移支付，这些都构成了政府间转移支付存在的理论基础。钟晓敏认为转移支付的目标可概括为四个方面，包括外部效应内在化、弥合财政缺口、实现各地财政地位的均等化，以及解决财政的横向不公平和体现拨款者的意图和偏好。针对均等化这一点，张昭立明确指出将实现各地的基本公共服务均等化，使全国公共产品和地方公共产品提供能够协调作为转移支付的“最终目标”。此外，诺贝尔经济学奖获得者布坎南提出“横向平衡概念”，认为要同时考虑税收和公共服务两个方面的公平问题，将两个方面同时纳政府间财政关系，尤其是政府间转移支付框架中。核心就是地区间基本公共服务的均等化，中央政府应要求各地区提供某些最低标准的基本公共服务，如一般行政管理、基础教育、基本卫生保健和社会安全网（最低收入水平）等。 由此可见，实现地区公共服务均等化实为转移支付的主要目標。

2.我国转移支付制度的形式。我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制改革的基础上逐步建立起来的，主要是为了解决地区收支均衡的问题，刘溶沧（1996）根据转移支付的特点和经济效应，认为转移支付应分为无条件转移支付（一般性转移支付）、有条件转移支付以及分类支付三类。叶振鹏（1999）认为我国的转移支付制度大致包括体制补助与上解、税收返还、专项拨款、中央财政与地方财政年终结算补助与上解四种。相比较叶振鹏，卢中原（2007）还增加了其他三个部分，包括过渡期转移支付、调整工资转移支付和社会保障转移支付、其它补助。除此之外，包括乔宝云、范建勇、周波、吴胜泽、钟晓敏在内的很多学者都在其著作论文中将支付形式大致归为三大类，维持既得利益的税收返还和体制补助、财力性转移支付及专项转移支付，专项资金重点用于社会保障、农业，科技、教育、医疗卫生等公共服务领域。目前我国的转移支付形式大致统一为三种形式，即税收返还、一般性转移支付和专项支付。

3.转移支付制度对下级政府以及社会的影响。通过对国内众多学者的观点进行综合，转移支付对下级政府及社会的影响大致可分为以下几点：（1）弥补财政缺口，缓解下级政府的财政压力。（2）有利于各地公共服务的均等化的逐步实现，促进共同发展。（3）国家对一些重点项目的投资，尤其是那些对社会有力的项目，但投资比较大且收益时间太长不明显，地方政府和企业都不愿意投入资金，国家可以通过转移支付对其进行投资，一方面这些可以使整个社会受益，另一方面也可以促进当地基础设施的完善，改善人民生活。（4）补偿地方政府提供公共产品和服务的外溢，提高公共服务效率。某些公共服务和公共设施具有外溢性，惠及其他地区居民，从而影响该地区政府提供这些设施和服务的积极性，甚至出现地区封锁等一系列问题。政府的转移支付可以对福利外溢性项目进行补偿，吉利地方政府增加此类指出，协调和矫正跨地区间公共服务和公共设施的提供，促进各地公共服务水平共同提高。（6）从国家的宏观方面来讲，转移支付有利于维护国家宏观经济稳定协调发展，实现特定的经济社会目标。根据宏观经济形势，通过对转移支付总量、结构和支付时间的适度调节，影响各地方政府财政支出水平和资金使用方向，在经济萧条时期增加转移支付以鼓励地方支出，在经济高涨时期减少转移支付以限制地方支出，引导财政资金合理使用方向，促进经济稳定协调发展。（5）对下级政府财政努力的影响。目前，国内转移支付与地方财政努力关系的实证研究还没有形成一致公认的结论。最有代表性的观点有Inman（1988）的“粘蝇纸效应”（flypaper effect），他认为在条件转移支付中，上级政府的条件转移额的比例往往高于其应该合理的程度，这造成了它并没有给地方政府提供足够的刺激而过多依赖上级政府的转移支付，同时，地方政府的预算支出对转移支付增长和本地区非公共部门收入增长的弹性是不一样的，且前者远远高于后者。通俗的说，也就是说地方政府对于上级政府转移支付并没有像本地税收收入增长所带来的预算指出那样珍惜，即别人的钱花出去不心疼。同时，Stine（1994）、Gamkhar和Oates（1966）通过实证为“粘蝇纸效应”提供了证据。但Gramlich（1987）则持相反观点，他发现党中央政府的财政转移支付下降，地方政府将增加地方财政努力，以弥补财政支出中的不足部分。对于这个问题，乔宝云、范建勇、彭骥鸣几位学者通过构建数据模型，得出结论认为：“来自中央政府的转移支付越多，地方政府财政努力程度越低”，并明确提出目前我国的财政转移支付制度对下级政府的财政努力有反作用。

4.我国的转移支付制度存在的问题。我国的转移支付制度存在的问题，在各大学者的论文著作中都有提及。李嘉，王鹏认为现行的税收返还办法，使得经济越落后，发展越缓慢的地区，得到的税收返还越少，从而造成地区间财力差异越来越大，制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。李红霞则认为政府间事权财权划分不清，同样使得转移支付难以体现中央政府的政策意图。目前我国现行的分税制改革，中央对省级的分税制方案是将财力划分作为改革的重点，通过划分税种重新界定财权，而在改革方案中绕过了事权调整这一关键环节，使改革没有触动旧体制，体现在地方财权没有被充分考虑。此外，熊波、李波、周波几位学者均认为“我国的财政转移支付结构不合理”，包括税收返还政策延续和固化了原有的不合理利益分配格局，与地区财力均衡的目标相悖，而且，大量的税收返还严重侵蚀了中央财力，限制了只能中央政府的再分配能力”，乔宝云和范建勇两位学者也通过模型分析验证了这一观点。同时，他们还认为“我国的转移支付一般性转移支付较少，未能充分发挥其均衡地区财力的作用。制约了中央政府均衡地方政府财力的能力，也阻碍了基本功服务均等化实现。专项转移支付存在项目设置交叉重复、分配制度还不够完善、资金头像较为分散等问题。李嘉，王鹏同时认为“我国的财政转移支付制度不规范，包括转移支付金额测算方法不科学不合理。部分中央专项转移支付项目在设立、审批、监管等方面机制不完善以及部分专项转移支付资金下达晚，各级财政滞留中央专项资金严重，财政转移支付资金预算编报不完整”

5.我国的转移支付制度的改革措施。通过对相关的文献的查阅，发现国内学者几乎都对我国的转移支付制度提出了相关改进措施，较有代表性的有，李紅霞提出应取消税收返还，采用规范的转移支付方式。她认为我们应借鉴国外发达国家经验，采取以一般性转移支付为主、专项转移支付方式为辅的模式，逐步取消税收返还这一支付方式，规范化的转移支付方式则是采用国际上比较通用的因素评估方法，尽快建立纵横交错，以纵为主，以横为辅的转移支付模式。熊波认为应继续扩大均等化转移支付的规模、强化财政均等化功能，最终建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，此外王元和宋立还提出“将主体功能区作为深化转移支付制度改革的重点”，“强化转移支付资金预算编报的完整性，规范转移支付资金预算管理”，另外李江涛认为改善省以下纵向财政失衡的状况，应明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责。各省应参照中央对省一般性转移支付办法，建立省以下一般性转移支付制度，并使财政资金使用接受中央政府和社会的监督，建立相应的监督约束机制，完善法律基础等。

二、研究的不足

通过对相关文献的阅读和整理，笔者认为目前对我国的财政转移支付制度的研究还存在以下几点不足。一是从研究层面和研究方法来看。目前的研究普遍还停留在较为宏观的层面，对于转移支付制度较为微观细化的层面研究较少，同时大多数的研究采用定性分析的方法，缺乏对转移支付制度的量化分析，使得在论述转移支付制度的不足时显得略微单薄。二是从研究的主要对象来看。目前的转移支付制度研究对象还集中在中央与地方政府的转移支付上，对横向的省与省之间、纵向的省市与各下属地方政府之间的转移支付制度的研究不足，而就我国的转移支付现状而言，横向转移支付制度和省市区及下属地方转移支付制度建设还很不完善，更加迫切需要理论的研究与指导。三是从研究的内容来看。目前研究转移支付制度的文献数量很多，文献通常都会论及转移支付制度存在的问题和解决措施。但笔者发现这些研究提出的观点和建议很多都过于宏观，比如很多文献都提到“完善转移支付的法制基础”，但并没有更进一步的阐述应该如何完善转移支付的法制基础。这就使得目前的很多研究成果可能在实际应用中缺乏针对性和可操作性。

三、结语

我国现阶段正属于体制改革的关键时期，明确政府间转移支付关系，设计合理的转移支付制度非常必要。本文通过文献资料法，对国内学者们关于转移支付制度的相关研究进行梳理，研究包括了转移支付制度的内涵、理论基础还有支付方式以及存在的问题、对策等。同时在对目前的研究成果进行梳理的过程中，发现了研究中的一些不足。转移支付制度改革作为我国财税体制改革的重要部分，通过理论研究对其进行更加深入且富有实践价值的指导具有十分重要的意义。

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作者简介：肖雅兰（1992—），女，天津商业大学公共管理学院，硕士研究生。

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