法律论文：街道职权法治化法律研究

　本文是一篇法律论文,本文在梳理街道内设机构、班子分工等基础上，分析非城市中心区街道法律地位不清晰、属地责任过重、法治化基础薄弱等现状及问题，探讨了强化宪法“职权”概念、健全现有法律制度等街道职权法治化的实现进路，为打通基层治理法治化最后一公里做出一定探索。

　第一章 绪论

　 第一节 研究背景与意义

　 随着经济社会的发展和城乡二元结构的逐步解体，街道办事处（下称“街道办”或“街道”）的地位和作用越来越凸显。截至 2018 年第 2 季度，全国乡镇级行政区划 39906 个，其中乡（含民族乡、苏木、民族苏木）10432 个、镇 21191 个、街道 8283 个；[2]相对 4年前，街道数量占比从 18.8%增至 20.8%，是同期“镇”数量增速的 1.85 倍（同期“乡”数量占比减少 4 个百分点），街道已成为不可忽视的基层政权组织。街道多处于区域经济、社会、文化发展中心或副中心，所辖人口多，特别是外来（流动）人口积聚，公共服务、城市建设管理、社会治理等需求和标准普遍高于区域内乡镇，甚至“撤镇建街道”或“新设街道”都会被解读为区域发展的重点方向，对其进行法治层面的深入研究很有必要。

　 法律上对街道的直接规定较少。《宪法》也未在“行政区域划分”中明确街道属性，随着 1954 年颁布的《城市街道办事处组织条例》（下称“组织条例”）在 2009 年由全国人大宣布废止，目前只有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称“地方组织法”）明确提及街道的“派出机关”性质。国家除部分法律法规就某些事项要求街道承担，街道更多依靠低位阶的地方法规规章、规范性文件规范，与街道日益突出的现实地位不相称。

　 街道事权与支出责任越来越背离。“街道是个筐，什么东西都能往里装”，属地责任使得街道承接的事项越来越多，信访维稳、发展经济、行政执法等都不同程度地在街道权责清单中出现，早已超出最初始的“居民工作”范畴。简政放权、放管服等政策施行过程中，

　 “权不随事”，上级政府“放责不放权”，甚至工作部门也越权对街道施加影响，导致街道职权被动扩大。在责任落地过程中，

　 “因事要权”，在所谓“沟通协调变通”中，街道不断突破既有权限。另一方面，“责任考核”“一票否决”等压力传导惯常做法，既改变了街道的工作重心，也影响甚至突破村居委会自治事项前提下的“指导”职权内涵。作为派出机关的街道，越来越成为一个类同乡镇的“准政府”，甚至比乡镇还大的“责大权小事多”的区、市政府的微缩版。

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　 第二节 基本概念

　 为方便后续表达，先将涉及的有关概念和研究范围，在法律语境下予以一定界定。

　 一、基层

　 基层单位、基层组织、基层政府、基层政权、基层治理等与基层相关的概念易混淆。“基层政权”是国家政权的一部分，是严格意义上的法学概念。在 1978 年《宪法》第一百一十一条在规定村（居）委员同基层政权的相互关系中提及，[3]1982 年《宪法》继续沿用至今。结合《村民委员会组织法》（下称“村委组织法”）《居民委员会组织法》（下称“居委组织法”）有关规定，一般认为，基层政权是乡、镇、市辖区、不设区的市、县及其派出机关（区公所、街道办），[4]包括其人大、人民政府及其相关职权的统一体，而不仅仅是行政机关，民政部设置专司基层政权和社区治理建设的机构。

　 “基层政府”多见于“红头文件”等政府规范性文件中，如“基层政府职能转变”。狭义的基层政府一般指县区、乡镇基层人民政府，广义的基层政府多泛指县区级、乡镇级乃至地市级机关（机构）及其部门，包括街道办、开发区管委会等，这一概念易与“基层政权”混淆。

　 “基层单位”来自国民经济核算领域，是一个宽泛广义的社会学概念，一般相对“领导机关”“上级机关”而言，并不绝对固化，如县区机关相对国家和省而言，仍可称基层单位，在“下基层”“基层一线”等语境中体现较明显。可以包括企业、农村、学校、科研院所、乡镇街道社区、社会组织、人民解放军连队等能够做出相对独立产业活动的单位。

　 “基层组织”意即各种组织中最低的一层，跟群众的联系最直接。通常基层组织，是中国共产党的基层组织之意，一般是指中国共产党在社会基层单位成立的基层党委、党总支和党支部等基层党组织，中央及地方党委在组织部门都设有基层治理领导小组办公室（简称“基层办”），专责党的基层组织建设管理等工作。全国 300 多万个各类社会基层单位、建立了 457.2 万个基层组织，[5]这一数字远大于各级各类政权（政府）数量之和。此概念与“基层单位”关联紧密，与基层政权、基层政府也经常并列。

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　 第二章 街道职权存在问题

　 第一节 街道的发展概述

　 一、街道的历史发展

　 街道办是城乡二元结构下的概念。街道办最早产生于解放初期的大中城市，是新生城市政权组织的延伸。为满足当时的基层管理需要，将部分人通过“单位体制”组织起来，对其他散落在城市街道的居民，则通过逐步完善统一的街道办事处和居民委员会来组织与管理。1954 年 12 月 31 日，第一届全国人大常务委员会第四次会议制定并颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，街道办组织正式法定化，逐步建立了城市管理的“街居+单位”体制。随后，街道办历经政社合一的城市人民公社以及“文革”期间的街道革命委员会两种组织形态变化，基本达到了“街居单位化”，街道办管理和服务的对象局限于占社会少数的、非主体部分“无单位人”“边缘人”，成为单位体制的补充和辅助。直至 1978 年宪法、1979 年《地方组织法》、1980 年重新公布的《组织条例》，才恢复了街道办的派出机关性质。

　 改革开放以来，随着计划经济逐渐转为市场经济，原有的单位体制衰落解体。1991年民政部引入“社区建设”概念，“单位人”逐步转化为“社区人”、“社会人”，“后单位时期”的街道办在行政管理、社会管理等方面作用日益凸显。特别是 1996 年以后，国家开始城市行政管理体制改革，行政权力下放、城市管理重心下移，街道办成为维护社会稳定、社会治理共建共治共享的最直接体现。

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　 第二节 街道职权的行使主体

　 一、街道的整体框架

　 从我国党政机构的准确划分来看，街道办应与乡镇人民政府相对，与“乡镇”相对的是“街道”。“街道”作为街道办事处、街道人大工委、街道党工委等的统称，虽不是一个准确的法律概念，但更能反映出基层政权的整体性.

　 （一）街道办

　 《地方组织法》明确：地方各级人民政府必须依法行使行政职权。街道办虽不是一级政府，但作为派出机关，可以行使派出主体（上一级人民政府）委托的行政职权。[47]在不违反宪法法律规定的前提下，通过一定的法律程序，除人事任免权外，均可能“委托”街道行使。[48]特别是基于“职权同构”的考察，只要财权或支出责任得以保障，街道接受或代行职权是可行的，这也是行政体制改革、“放管服”职权下放的主要路径考量。

　 另一方面，街道办是上级政府的派出机关，而非上级政府部门的派出机关，所以政府部门不能随意将职权委托给街道办，《上海市街道办事处条例》等法规规章对此亦有明确规定。现实中，上级部门常以成立领导小组等形式，通过检查、督察等业务指导方式，对街道办施加影响，还在放管服、权责清单等行政体制改革时机，对街道办夹杂职权委托事项。另外，街道办是村（居）委会的指导、协调机关，直接面对基层群众开展工作，在职权同构、属地责任等现实环境下，街道办成为上级政府及其职能部门与村（居）民联系的主要纽带和桥梁，成为政府工作落实的末端。形式上，街道办与同层级的乡镇人民政府无明显区别。

　 （二）街道人大工委

　 街道不设人大组织，只设有人大工作机构，一般称人大街道工作委员会（下称“街道人大工委”）。《地方组织法》明确“（街道办的派出主体的人大常务委员会）可以在街道设立工作机构”，负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举及其他工作，并向常务委员会报告工作。街道人大工委是上一级人大常务委员会的派出机构，不是上一级人大的派出机构，其职权由上一级人大常务委员会赋予；其也不是本街道办的权力机关，一定程度上类似《地方组织法》第十五条规定的乡镇人大主席团的部分职权事项。

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　第三章 宪法和组织法语境下的职权.....................................32

　第一节 职权的内涵........................................32

　一、职权概念在宪法法律文本中的使用.................................32

　二、宪法和组织法的职权内涵...............................34

　第四章 街道职权行使的问题分析..........................................40

　第一节 街道职权缺乏法律规范..........................................40

　一、法律法规缺失导致街道职权缺乏稳定性...................................40

　二、街道职权高度依赖“红头文件”.................................41

　第五章 街道职权法治化的路径选择...........................................50

　第一节 以宪法为基础完善街道职权理论依据......................................50

　一、探索职权划分新模式......................................50

　二、充分利用法律解释.....................................50

　第五章 街道职权法治化的路径选择

　第一节 以宪法为基础完善街道职权理论依据

　一、探索职权划分新模式

　宪法、地方组织法、行政法等都是围绕职权概念表述和规范。但在“限权”“治权”倾向下，大有“谈权色变”之感，代之以“职责”论责任政府，以“职能”论服务型政府，但只有“职权”才是宪法语境中明确的概念.

　 目前，“职权”只停留在宪法和地方组织法等条文中，在其他法律中多是混用状态，甚至最新的《监察法》直接以“职责”代替宪法中规定的“职权”，司法机关也没有彻底贯彻职权，国家机构改革更是弃“职权”不用，说明我们在这方面缺乏充分的理论准备和讨论解读，造成概念、理念混乱，有损宪法权威。应立足宪法作为母法、根本大法的属性，以宪法职权的内涵解读为基础，结合当前职责、职能等概念的重点使用领域和意思表达，参照职权四要素的理论研究，将职责、职能等纳入职权概念，作为其分支“子概念”，逐步规范有关立法活动中的用语，减少误解误读。

　 另一方面，在当前职权同构现象的现实情况下，应强化“职权”之“权限”范畴，意即在同一职权事项上，科学划分中央、省、市、县、镇街各级的界限。这方面法院的管辖划分理念值得借鉴，所有案件从下往上走，符合哪些条件到哪一级负责，上级接到下级处置过后的事项，不得无故回转下级。一定程度上避免将职权事项从上往下压，基层作为最后“接盘侠”，毫无节制地让基层先“折腾”，上级负责督办追责的局面。这一点与宪法规定的国务院负责具体划分中央与省级职权的意思并不冲突，《国务院的工作规则》从未明确过此项职权的具体实施方式，也无法律法规规定省以下职权划分的具体安排。

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　 结语

　参考文献(略)

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