关于进一步加强本市政府性基金预算管理的研究

【摘要】加强政府性基金预算管理，对于完善政府预算体系，提高财政预算的统一性和完整性，增强财政对各类资金的统筹调配能力和管理监督水平，推进财政科学化、精细化管理，充分发挥财政职能作用，更好地支持经济社会事业发展等具有重要意义。文章通过调查研究、文献整理，结合实证及个案分析，提出了进一步加强政府性基金预算管理的对策建议。

【关键词】政府性基金 收支预算 预算管理

一、本市政府性基金管理现状

（一）本市政府性基金的基本概况

政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，以及参照政府性基金管理或纳入基金预算、具有特定用途的财政资金。目前，我国纳入政府性基金预算管理的基金共45项，其中：由本市负责征收、属于地方收入的政府性基金有18项，主要包括：国有土地使用权出让金、地方教育附加、城市公用事业附加、城市基础设施配套费、地方水利建设基金、车辆通行费、彩票公益金等。

1.政府性基金的收入来源和使用范围。从收入来源来看，政府性基金主要可以分为三类：一是直接向企业或个人征收的基金；二是来源于与土地出让所得有关的基金；三是来源于其他收入的基金。从使用范围来看，政府性基金主要可以分为四类：一是用于文化、教育、体育、社会保障等事业发展的基金；二是用于农田、土地开发建设的基金；三是用于公路、港口、水利、城市建设的基金；四是用于其他方面的基金。

2.政府性基金的征收和使用部门。从征收部门来看，政府性基金主要分为三类：一是由税务部门代征；二是由相关部门直接征收或委托相关机构征收；三是由财政部门从公共财政中安排或从相关基金中提取。从使用（分配）部门来看，政府性基金主要分为三种情况：一是由某个部门使用；二是由某个部门分配；三是由多个部门负责分配或使用。

3.市与区县政府性基金收入划分。目前，本市政府性基金收入中，车辆通行费、船舶港务费、政府住房基金、无线电频率占用费和港口建设费等5项基金收入，属于市本级收入。

其他13项基金，属于市与区县分享收入。在这13项基金中，分享方式可分为三类：第一类收入按规定比例或执收单位隶属关系分别纳入市级或区县级国库，比如文化事业建设费、国有土地出让金等；第二类收入纳入市级国库，再通过调库方式，按规定比例调入区县级国库，比如残疾人就业保障金、彩票公益金等；第三类收入缴入市级国库，市级通过财力结算分配给区县，如地方教育附加、新增建设用地土地有偿使用费等。

（二）本市政府性基金预算管理情况

1.国家现行政府性基金预算管理的制度规定。2010年，为加强政府性基金管理，进一步规范审批、征收、使用、监管等行为，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号），明确了政府性基金管理职能、审批权限、审批程序、征收缴库、预决算编制、监督检查、法律责任等，从制度上进一步规范了政府性基金的审批、征收、使用、监督等行为。

2.本市加强政府性基金预算管理的有关情况。一是清理规范基金项目。按照国家成品油税费改革的要求，清理取消了养路费、公路客货运附加费等政府性基金项目。同时，按照国家有关规定，逐步将原在预算外管理的国有土地使用权出让收入、彩票公益金、车辆通行费、船舶港务费等纳入政府性基金预算管理，提高基金预算的完整性。截至2011年年底，本市各项政府性基金均已纳入预算管理。二是单独编报基金预算。为加强政府性基金预算管理，主动接受人大监督，根据财政部的有关要求，自2009年起，本市单独编制全市和市本级政府性基金预算草案。三是完善基金预算管理。2009年11月，市财政局印发《上海市政府性基金预算编报办法（试行）》（沪财预〔2009〕112号），对本市政府性基金预算编制规程进行了明确。四是推进基金预算公开。在公开公共财政预决算的同时，积极推进市本级政府性预决算公开。自2009年起，将经市人代会审查通过的市本级政府性基金预算向社会公开；自2010年起，将经市人大常委会审查通过的市本级政府性基金决算向社会公开。

二、本市政府性基金预算管理存在的问题及原因分析

（一）政府性基金管理存在的问题

1.预算编制精细化有待提升。目前，政府性基金收支预算编制中存在方法较单一、方式较粗放等问题。在编制方法上，基本上仍是沿用过去基数加增长的编制方法；收入预算编制部门对基金收入情况和影响因素掌握不全面，难以对基金收入作出科学、准确的预测。支出预算尚未完全实行项目库管理。

2.预算执行约束力有待加强。目前，主要存在预算与执行差异较大、预算支出结余较多和预算执行进度不够均衡等问题。

3.预算监管力度有待加强。主要需加强财政监督和绩效评价。

（二）政府性基金管理问题的原因分析

1.重视程度需进一步加强。一方面，各级部门在一定程度上还存在着“重公共财政预算，轻政府性基金预算”的观念。另一方面，部分政府性基金的征收、管理和使用部门不统一，各级部门的责任主体意识不强，也在一定程度上影响了对政府性基金的重视程度。

2.制度规定需进一步完善。目前，我国尚未制定政府性基金预算管理方面的专项法律或行政法规，政府性基金预算管理的主要依据是由财政部1996年和2010年先后颁布的《政府性基金预算管理办法》和《政府性基金管理暂行办法》。前者出台时间较早，许多方面已不能适应当前基金管理的新要求；后者侧重于基金立项、审批、征收、缴库等，对基金预算管理的规定较为原则。

3.信息化建设需进一步推进。一是本市政府性基金收入尚未实现信息化管理“全覆盖”“残疾人就业保障金”等基金收入游离于财政管理的信息系统监管之外。二是管理权限较为分散，目前并存有非税信息管理系统（以下简称非税系统）、税务征收系统等多个征收平台，且系统间各自独立，未实现有效联动。三是信息系统有待进一步完善，现有功能更多局限于基金收入的收缴，政策管理、收入统计分析等功能尚未开发成熟。

三、加强本市政府性基金预算管理的对策建议

（一）健全基金预算管理体制机制

1.完善政府性基金管理政策法规。一是在国家层面，建议结合《预算法》修订，尽快研究制定和出台专门的政府性基金管理法律法规，提升政府性基金管理的立法级次，进一步明确政府性基金预算的编制范围、内容、方法、流程和监督管理等规定，增强政府性基金预算编制与执行的约束力，为建立健全政府预算体系奠定法律基础。二是在本市层面，建议在国家尚未出台政府性基金预算管理的法律法规之前，先行制定适合本市情况的基金预算管理办法，并辅之以配套的实施细则、操作流程等，规范和完善本市政府性基金预算管理。

2.建立基金预算与公共预算的协调机制。结合《预算法》修订，探索推动各类预算之间的相互协调与衔接，研究建立政府性基金预算与公共财政预算之间的资金调剂渠道，比如从公共财政预算调出资金用于增加有关基金收入来源，将一些基金收支结余调入公共财政预算，统筹安排用于保障和改善民生以及加快社会事业发展，加快建立相互协调、有机衔接的政府预算体系。

3.建立部门之间、市区之间的协调机制。在财政与预算主管部门之间、预算主管部门与部门之间，在明确职责分工的基础上，建立并加强沟通协调、分工协作机制；在市与区县之间，建立联动机制，市级财政加强对区县财政部门的业务指导，区县财政部门要及时将情况和问题反馈市级财政，确保政府性基金管理的各项工作顺利进行。

（二）加强基金预算编制

1.落实政府性基金预算责任制。按照政府性基金征收和分配使用的具体情况，进一步明确政府性基金收支预算的编制部门。在此基础上，建议逐步建立政府性基金预算责任制度，规范和明确财政部门、预算主管部门在预算编制、审核和执行等环节的职责分工。

2.完善收入预算编制。收入预算根据本年度征收任务完成情况和下一年度征收任务及征收标准调整变化等情况编制。在收入预算编制过程中，各征收部门应根据当年本部门征收基金的收入情况，在综合考虑宏观经济形势、社会经济发展情况和政策变化情况的基础上，详细分析可能影响基金收入的因素，科学、合理地预测下一年度的基金收入情况，按照积极稳妥、留有余地的原则编制基金收入预算。

3. 细化支出预算编制。一是在按照“以收定支、专款专用”和“收支平衡、结余结转下年安排使用”原则编制基金支出预算的基础上，进一步细化基金预算编制，基金支出预算要细化到具体支出项目。二是参照公共财政预算，研究推动政府性基金预算支出项目库建设，做好预算申报项目的立项、评估、遴选、论证、审核和排序工作，确保基金支出预算编制科学、规范。三是结合公共财政预算支出标准体系建设工作，研究建立基金预算支出标准体系，提高资金使用效率。

（三）强化基金预算执行

1.完善政府性基金基础资料库。在现有数据的基础上，进一步充实完善基金收支的基础资料库，系统、全面地梳理基金的收入来源、规模、结构、依据、政策变化等信息资料，为今后根据经济形势变化和政策调整情况作出科学、准确的预测奠定基础。

2.严格收支预算执行。一是加强政府性基金收入管理，严格按规定征收政府性基金，确保基金收入及时、足额缴入国库。二是按照人大批准的政府性基金预算和基金收入征收缴库进度，督促基金使用单位强化预算执行，对符合条件的项目及时申报用款计划，抓紧办理拨款手续；对尚未启动的项目，抓紧项目论证、评审、报批等工作，加快项目实施进度；对补助下级政府的基金支出，尽早提出分配方案；对历年结余资金规模比较大的基金项目，财政部门与基金使用单位加强沟通，研究完善基金使用政策，提高资金使用效益和支出预算执行的均衡性。三是严格预算追加。

（四）加强基金预算监督

1.加强财政监督。根据财政部和本市有关规定，加强政府性基金收支管理的监督检查，监督基金使用单位严格遵守相关财务管理和会计核实制度，按照财政部门批复的政府性基金预算使用基金，确保基金专款专用。对部分社会关注度高、资金量大的政府性基金项目，探索组织社会专业机构力量参与跟踪监督，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。

2.实施绩效评价。结合本市财政绩效评价工作的推进，逐步扩大绩效评价的范围，选择部分政府性基金项目，由主管部门和项目单位试点开展自评。在此基础上，不断增加纳入绩效评价的项目数量和资金规模，并逐步开展第三方评价。

3.推进信息公开。在进一步细化报送人大审议的政府性基金预算草案，自觉接受人大监督的基础上，根据国家和本市财政信息公开的有关规定，各级财政部门向社会公开本级政府性基金总预算和总决算情况；按照“谁使用、谁公开”的原则，政府性基金使用部门向社会公开相关政府性基金的使用情况，自觉接受社会监督。

（五）推进财政信息化建设

在“金财工程”的总体框架下，按照政府性基金管理要求，确定征收系统功能定位，扩展系统管理范围，通过整合系统资源实现内外信息共享。以此为依托：一是建立健全以非税系统为主的征收平台体系，将政府性基金全部纳入信息化管理，扫除管理盲点，强化薄弱环节。二是实施非税系统与税务征收系统、预算管理系统、财政票据管理系统的全面衔接，实现征收及使用信息共享，完善动态管理。三是优化非税系统相关功能，加强政府性基金收入收缴跟踪、收入统计分析，确保基金收入的应收尽收，同时建立政府性基金电子政策文件库，加强基金源头管理。

参考文献

[1] 谢旭人.中国财政管理[M].中国财政经济出版社，2011.

[2] 财政部.中国财政基本情况[M].经济科学出版社，2010.

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