地矿资源开发管制分析

【摘要】近年来，随着我国工业化进程的加快，我国矿产资源供求矛盾加剧、经济发展的资源环境代价过大、矿产资源开发存在危险性与垄断性、矿业管制弱化和地质报告质量下降等都要求加强矿业管制。因此，文中笔者根据目前我国矿产资源开发管制问题进行分析，并提出相应的管制措施。以供同仁参考。

【关键词】地质；矿产勘探；管制

地矿资源是人类生产与生活资料的基本源泉之一，是人类生存和社会可持续发展的重要物质基础，是国家综合国力的重要体现，也是国家安全的重要保障。“十二五”是我国全面加速现代化建设的关键时期，能源与矿产资源对经济发展的约束越来越明显。但一直以来，部分地方政府受我国GDP政绩考核机制及财税机制的影响，行为倾向于短期化。尤其是在矿业等资源性行业发展过程中，这种短期化倾向更为明显，有些地方政府为追求短期利益，践踏“游戏规则”，破坏某些行业的市场秩序，利用掌握的权力为己谋私。因此，如何引导地方政府，避免行为短期化，改变其利益膜拜机制，促使其以当地矿产资源健康持续开发利用为己任，成为改变目前地质矿产资源开发管制不足形势的首要任务。

一、地矿资源开发管制问题

1、地矿资源开发管制权责不明

近些年来，在国内我们可以看到，一些矿业企业非法开采、生产秩序混乱、隐患丛生等严重问题，同时，也反映了我国某些地方政府及相关部门监管不到位、执法不严格、打击不得力、责任不落实等突出问题。这归根结底在于多元管理体制的弊端导致行政责任主体的责任被分散、政府机构之间权责关系不明确以及不同部门之间在管理上缺乏协调。

2、矿产资源供求矛盾加剧

矿产资源是人类生存和经济发展的重要物质基础，是国家安全的重要保障。人类95%以上的能源、80%以上的工业原料和70%以上的农业生产资料来自矿产资源。但我国是人均矿产资源量相对不足的国家，随着经济社会的快速发展，经济发展对矿产资源的需求大幅增加，矿产资源供求矛盾日益突出，主要矿种的对外依赖程度不断提高（如石油、铁矿石有一半需要进口），国民经济的安全受到严重挑战。在进口难度提高、风险加大的情况下，加大矿业管制，提高矿产资源的利用率，增加矿产资源的国内供给是必然的选择。

3、矿产资源开发收益分配机制不合理

按照现行的法律法规，我国矿产资源开发收益分配机制还存在明显的弊端。矿产资源补偿费方面，中央与省（直辖市）按照 5：5或中央与自治区按照4：6分成。地方所得的50%或60%需要在省、市、县进行分成，按照先分成给省、市再分成给县的原则，补偿费到了县级就会所剩不多。矿产资源所在地一般处在边远的农村地区，当地地方政府得到的补偿费寥寥无几，而且还必须专款专用。再者，由于矿产资源开发补偿机制尚未完善，由矿产资源开采所造成的矿山环境恶化、生态破坏带来的不利影响也需要由地方政府进行实地治理，如果矿产资源资产收益分配比例过分偏向中央政府，就不利于调动地方政府执行政策与开展正常工作的积极性，进而会损害中央政府的利益。

4、管制法律权威的缺失

我国现行的矿业企业安全生产的法律法规虽为数不少，但是由于法律的滞后性，现行法律在一些方面已经不能适应形势的发展变化。这首先体现在现行的法律法规对某些具体问题没有具体、明确的惩罚措施，比如说法律法规规定煤矿企业在生产作业前要进行必要的安全投入，但没有具体规定该如何进行安全投入；其次，在对煤矿企业的经济惩罚及责任追究方面仍主要以行政管制为主，未能使矿难事故的责任追究及赔偿步骤进入司法程序。最多罚款二十万元的低廉的违法成本使法律的震慑力量微乎其微，以至于某些矿主敢于以身试法；最后，矿工权利得不到法律保护是法律权威缺失的另一个表现。现行的《矿山安全法》规定了矿工拥有十大权力和义务，其中一条就是矿业企业出现违章指挥、违章作业情况下矿工有权拒绝生产并应向安全监督部门举报，但法律没有做出如何对举报人进行保护的规定，目前也没有任何司法途径帮助举报人寻求到救济。

二、强化矿业管制的对策建议

1、要切实保障矿区农民利益

保障矿区农民利益，笔者认为可以考虑从以下几个方面入手解决。

第一，全面实行矿山环境评估制度、恢复制度。开采计划要经过环境评估并且必须在申请勘探、采矿权许可证时提供开采计划的详细情况以及增加必要的环境修复条款。同时，矿山企业必须提供保函或者质押用于保证其日后的生产活动符合环境保护要求，以及严格按照环境恢复条款的规定进行环境恢复工作。

第二，要实行听证会制度。在勘探或开采辖区内发布申请公告，对授予勘探许可或开采许可之前征求公众反馈意见。对于有反对意见的，要进行会议听证，广泛听取当地居民的意见，充分发挥民主。

第三，制定合理的补偿制度。由于矿产资源和土地资源是自然地理体中紧密联系的两种资源，为开发利用这两种资源而设置于其上的矿业权和土地权利不可避免地存在着冲突。对于矿业权与这些矿业用土地权利及其相邻土地的权利的效力冲突，如何协调涉及到矿业权与相关土地权利利益的调整。因此，要顺利的实现矿产资源开发，合理的补偿制度是必不可少的。如果矿区土地属于集体所有，矿业权人应当和土地所有人达成准入协议。同时矿业权人要向土地所有方支付一笔补偿费，以赔偿地上附属物的损坏费用和其他因通行权限制、损害环境的改善及合理控制损害的费用。

2、明确地方各级政府的权责利关系

根据《矿产资源法》，地方政府不拥有矿产资源的所有权，不应该拥有矿产资源所有权带来的收益，但由于土地的集体所有制，使得矿产资源在开发之前，地方政府成为实际的“占有者”。从现行的矿业管制体制来看，探矿权证的发放由国土资源部和省（区、市）国土资源厅分工负责，采矿权证的发放由国土资源部、省（区、市）、地级市和县国土资源部门负责，矿山的安全生产与生态环境保护也分别由中央和地方各级政府的安全监督管理局和环保局负责实施，因此，从责、权、利对应关系来看，各级地方政府也应该从矿产资源开发中获取相应的利益。

3、严格矿产资源开发环境保护制度

目前，发达国家通常都在执行较为严格的矿产资源开发环境保护制度。具体做法包括以下四点：首先是通过环境立法制定矿山污染排放标准或确定环境质量的最低允许标准；其次对有污染的矿山项目的批准程序有明确的规定；再次通过矿山环保政策影响信贷，所有矿山必须完成环境影响评价并且需要采用先进的环境保护技术达到了环保标准，才给予贷款；最后一点就是对矿山环保方面的研发支出给予税收优惠等。

结束语

只有找到矿业管制背后的深层次原因才能吸取教训，指导今后的矿业生产活动；只有借鉴一些好的矿业管制的经验才能在矿业管制的过程中少走弯路，及早建立矿业管制新机制才能确保矿产资源的有效、长久利用及可持续发展。

【参考文献】

[1]吴垠.我国矿产资源产权制度改革研究—基于中央与地方政府分权的视角[D].西南财经大学， 2009年6月

[2]方敏.我国矿产资源开发收益分配实践与改革建议[C].中国地质矿产经济学会 2011年学术年会论文集： 239-242

[3]徐荣校.河北省矿产资源和开发利用存在的主要问题及对策[J].华北地质矿产杂志，2009（02）： 134-138

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