我国中小学教师流动的制度化问题研究

现代社会立足于有序的管理，依赖于制度化的运作。而我国中小学教师流动却表现出较低的制度化水平。一方面，在职教师不能经常地、自觉地进行流动；另一方面，教师流动的基本走向为，由贫困地区流向发达地区，由农村流向城市，由西部流向东部，由非重点学校流向重点学校……导致我国校际间师资配置差距进一步扩大。这一现象背后折射的深层原因实质上是一种制度贫困。中小学教师流动制度化程度较低的现状要求我国必须加快教育制度创新的步伐。

所谓“教师流动制度化”是指教师流动从不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，是教师流动模式化、规范化、有序化的变迁过程。制度一般由正式制度和非正式制度组成。创新我国中小学教师流动制度体系，必须两方面同时着手，即努力推动正式制度的创新和非正式制度的建设。

一、推动正式制度的创新

正式制度是指人们有意识建立起来并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。[1]由于正式制度是政府作为第三方对参与博弈的双方或多方进行强制实施，因此，正式制度也被称为硬性的强制制度。促进教师合理流动的根本出路首先是要确立新的正式制度，使中小学教师流动真正获得硬性的制度保障。

1.加快教师流动立法，推进中小学教师的合理流动

建立有关教师流动的法律制度，使教师流动有法可依是非常必要的。一是它可以提供一个教师合理流动的客观标准，为中小学教师流动提供准绳。二是它便于教师遵循，使教师方向明确。三是它便于有关单位、组织和公民依法进行监督，从而破除教师人事管理上的封闭性，有利于增加教师人事管理的透明度。

从我国急需通过流动来解决教育均衡发展问题的现状看，建立教师合理流动的法律制度可谓势在必行。国家必须进行相关立法，设立实施程序，构建一套由政府机构组织和主导的、行之有效的教师定期轮换流动制度。以法规的形式确定教师流动的义务性、流动的定期性、人才流动范围、流动者的待遇等，制止教师流动中的不法行为，促进教师的合理流动。

2.加快二元户籍管理制度改革，促进城乡教师有序流动

我国长期形成的城乡分割的户籍制度是制约城乡中小学教师合理流动的一个关键的制度因素。户籍制度以1958年通过的《户口条例》为标志，建立已经50余年，而其他一系列偏向城市居民的政策则是随后逐步发展起来的，这些政策以保证城市居民充分就业以及各种福利为核心，广泛涉及社会生活的方方面面，其内容之繁杂和全面，在世界上都是绝无仅有的。从目前情况看，虽然全国各地都在推行户籍改革，不断放宽户口迁移、管理限制，但整体而言，城乡分割仍是我国户籍管理体制的基本特征，这种户籍制度阻碍了中小学教师的合理流动，是教师合理流动的巨大屏障，从而对缩小城乡教育发展水平构成了不可忽视的制度约束。户口的限制，使教师合理流动的机会变小，难以形成机会均等、公平竞争的合理机制。打破这种不合理的户籍制度，对于推动城市化进程、促进教师合理流动、缩小城乡教育差距以及实现教育公平，都具有重大而深远的意义。

国家有必要将城乡二元结构改革的矛头指向户籍制度，对现有的二元户籍管理制度进行改革，关键是要取消与户籍捆绑在一起的各种权利，使户籍簿只是作为居住地的一个证明，这样，户籍就不会成为划分身份的标志，也不会有那么多的农村教师为了自己抑或子女千方百计地流向城市。

3.健全社会保障体系，推进教师保障的社会化进程

完善社会保障体系建设，促使教师从“单位人”转变成为“社会人”，即推进教师保障的社会化进程，降低教师流动的风险，解决教师流动的后顾之忧，也是为教师流动扫除后顾之忧的制度保障。

中国的社会保障制度尚处于初创阶段，教师的失业、养老、医疗等保障制度有待于进一步健全和完善，这就在一定程度上影响教师流动制度的建立。改变单位负责、国家兜底的“完全”责任，筹集资金从单一主体走向多元化，保障待遇与“贡献”挂钩而不是与“身份”挂钩，力求做到权利与义务的统一、公平与效益的统一，即建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，这是我国社会保障制度在改革过程中应逐步明确的目标。但这是一项十分复杂的社会系统工程，当前我国社会保障制度改革还面临很多问题和困难。建立完善的新型社会保障体系乃当务之急，却又必然是一个渐进的过程。

4.明确国家的责任，完善教师流动的相关配套制度

我国中小学教师流动受到各种制度因素的制约，而且不同制度对教师流动的作用机理和影响程度也不一样，因而仅仅依靠出台某一项政策或措施就能解决中小学教师合理流动问题似乎并不现实，应该以系统论的思想来规范教师流动。因此，促进教师合理有序流动，必须建立一整套相应的政策支持体系，为教师流动扫清障碍。

(1)建立教师流动补偿机制

实施教师双向流动的最大障碍就是地区及学校间教师待遇的差距，从这个意义上讲，建立相应的教师流动补偿机制就显得尤为重要。单纯用法律规范或行政手段来控制教师的流动方向，在某种程度上也是有失公允的。决策者应该考虑制度性的流动给教师带来的诸多不便，对甘于奉献、支援弱势地区教育的教师，国家应该通过多种方式使其得到补偿，在保证教师待遇“同工同酬”的前提下，建立“教师流动补偿机制”。

一是对流动教师的个人补偿。在经济许可的条件下，对于流向条件艰苦地区和学校的教师，除基本工资和福利待遇适当上调外，还应增加各种津贴，并建立相应的职称升级补偿。只有这样才能调动这部分教师的工作积极性，促进校际间师资均衡发展。

二是对流出学校的补偿。从人力资本理论的角度来讲，流入优秀教师的学校，仅仅支付给教师个人报酬是不够的。因为流失教师的学校在培养优秀教师时，进行了大量的人力资本投资，付出了一定的经济成本和机会成本，作为对优秀的人力资源的续用，调入学校应给予一定的经济补偿。”[2]调出学校得到了一定的补偿，可以用这笔钱聘用别的教师，或以此资金作为教师继续教育的培训基金。当然，具体补偿的范围、程序、方式及标准等还需因地制宜再细化，教育行政部门应该根据本地的具体情况，出台政策规范这种补偿费用的支付和使用。

教师流动补偿制度化，将标志着我国从单方面强调奉献精神、重整体轻局部逐步迈向靠公共管理举措解决各类公共问题、注重社会公平的新时代。

(2)加快完善教师人事制度

为解决教师队伍存在的结构性失衡问题，促进中小学教师的有序合理流动，必须进一步改革和完善我国中小学人事制度。

一是完善聘任制。在继续完善中小学聘任制的进程中，如何防止教师对于学校的过于功利化的选择，保证师资发展的地区平衡，从而实现教育公平，是我们必须考虑的问题。不论什么样的制度，它的制定都有一定的目的性，且更要符合一定的伦理性。教师聘任制的安排与设计也应该落实到教育公平理念上来，也就是说除了加强竞争机制以外，在当前我国教育背景下，教师聘任制应该实现对有限教师资源的合理分配。国家应进一步规范教师聘任制的基本价值取向并细化为可操作的法规条目，明确规定教师及学校的权利义务和职责，避免因无章可循而形成的混乱状态，降低社会管理成本，进而建立良好的教师流动秩序。

二是改进编制管理。教师编制管理对于保证学校实行教师聘任制并促进教师合理流动有着至关重要的作用。由于农村教师编制紧张，当前农村教师队伍建设中，高素质的人进不来，低素质的人出不去，留在农村中小学的教师大多是没有流动能力的，造成农村教师编制呈现表面超编而实际却紧张的局势，从而阻碍了流动渠道的畅通。这一问题的解决除了依靠农村教师队伍“退出规则”的建立（即取缔不合格教师）外，更依赖于合理教师编制标准的早日确立。就教师编制核定而言，必须考虑到山区和边远地区的教学点问题，必须考虑到学校的分布点及农村学校班级规模变化的因素等。完善中小学教师编制管理制度，既是制约当前农村教师队伍建设的关键问题，更是建立双向流动的必由之路。

三是明确教师身份，实行中小学教师无校籍管理。重新认定教师身份，明确中小学教师的公务员身份，并将中小学教师的管理权限收回到地方教育行政部门，由地方教育行政部门统一聘任，统一管理人事，统一配置师资，实行教师的“无校籍管理”，这是实现教师合理流动的制度要求。教师资源的统筹工作必须以县为单位，作为一个县级政府的政府行为。否则，即便教师流动法规制度出台，恐怕制度实施过程也将非常艰难。

综上所述，以政府为主导的某项正式制度的创新并不是孤立的，一项制度安排的效率不是独立于其他制度安排之外运作的结果，而是制度结构整合的结果。在教师流动制度建设中，国家确立了教师流动法规这个核心制度后，制度创新的侧重点应是配套制度。地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。

二、推动非正式制度的建设

非正式制度是一种内化的、难以言明却又渗透到每个个体教育行为之中、为每个个体所自觉遵守的一种规范，主要是指社会习俗、习惯行为、道德规范、思想信仰和意识形态等。制度建设不只是针对正式制度而言，正式制度的完善还要受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度将难以实施，很多正式制度失败就是这个原因。教师流动的硬性制度如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。我们应着力实现以下几个方面的非正式制度的渐变。

1.面向全社会，加大宣传教育力度，树立教师动态管理观念

计划经济体制下沉淀的教师职业稳定的心理认知使很多教师形成了“铁饭碗”的依赖心理，这无疑是中小学教师大范围流动的桎梏。国家应该通过有组织的宣传教育让更多的人明确中小学教师合理流动的必要性，树立教师动态管理观念。具体来说，就是要对教师、各级教育行政部门及学校管理者、学生、家长等群体的思维方式、教育理念等进行再塑造，使之真正理解教师流动的意义、主旨所在。只有这样才能使他们真正地支持流动，打破教师流动的思想壁垒，教师流动制度才能拥有肥沃的土壤。

2.加强教师培训，促进其对教育工作的理解，端正其流动动机

教师流动机制的运行，需要教师群体拥有一种为师资均衡发展而有序流动的价值取向，而摒除“人往高处走，水往低处流”的心理。然而，教师虽然属于特殊的社会群体，承担着重大的社会责任和道德义务，我们也要认识到教师首先是社会中的个体，他们具有“经济人”的全部特征，也就是说，他们与其他群体中的个体一样，具有追求自身利益最大化的强烈愿望和动机。[3]教师是否选择流动，取决于流动后教师个体收益的程度，以及这种程度与教师采取其他行动获得收益的比较。譬如部分教师由农村流向城镇，我们对这种流动有诸多的抱怨和指责，甚至认为他们的选择违背了教师应有的道德准则，但是从教师个体收益来看，这却是理性的选择。所以，一方面我们要通过正式制度缩小地区间和学校间教师各种待遇的差距，为教师流动创造有利条件，另一方面我们应该通过对教师的培训和提供一些适当的条件，让教师自己认识到作为一名教育工作者的义务和职责，让他们能够真正投入到教育流动工作中去，消除为追求私利而存在的各种功利化的流动动机及行为。

3.加快诚信体系建设，深入推广诚信政策

在中小学教师流动制度化进程中，一方面要通过政府部门、地方教育行政机构及学校之间的协作，建立对教师流动制度的有效监管，保证流动条款的兑现；另一方面，要加快面向学校和教师的信用制度建设，使守信者能得到利益保障、失信者受到应有的惩处，从而为教师流动的制度化运行营造良好的信用环境。

中国教师的伟大要依靠非正式制度来彰显，因为法律制度等正式制度的刚性可以维护流动的正常实施，而认知、风俗、道德伦理观念则在我们的行为背后恒久地发挥着作用。对非正式制度作用的重视，可以尽力消除法律法规与人性关怀之间的断裂，有利于教师流动制度化的完善和形成。

总之，政府应在对非正式制度理性分析、评判和把握的基础上，通过对各种价值信念、伦理规范、道德观念、意识形态的重新选择和组合，以推进社会教育、教师培训和诚信体系建设来消解教师流动的非正式制度与正式制度之间的不相容度，逐步改变人们的不合理理念，这是我国教师流动制度化建设的重要步骤。

注释：

[1]卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2004:118.

[2]池莉莉.建立“弱势补偿机制”是解决教师问题的有效策略[J].江西教育科研，2005(8):25.

[3]石邦宏，戴霞.经济理性驱动下的中小学教师流动[J].中国教师，2005(11):11-13.

（作者单位：东北师范大学教育科学学院）

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