预算收支管理对国库库存余额的影响分析

摘 要：为提高国库资金管理水平，减少库存沉淀，从分析甘肃省国库资金运行规律出发，以2009—2013年的国库收支存数据为基础，剖析了地方预算收支管理对国库库存余额的影响，从而提出了强化地方预算管理、合理匹配财政收支、保持适量国库库存余额的对策建议，以期优化国库资金管理，提高资金使用效率。

关键词：预算收支管理；国库库存余额

中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0194-03

近年来，由于财政集中收付制度改革以及中央转移支付力度的加大，加之地方预算编制粗放、时间滞后，预算收支执行进度不均衡等原因的影响，造成大量库存沉淀，库存季节性波动。在把握库存资金结构及其来源的基础上，深入剖析预算收支管理对国库库存的影响，对稳妥推进地方国库现金管理、改进和优化预算管理具有重要意义。

一、甘肃省国库库存余额的构成及变化特点

（一）国库库存余额的构成

国库库存是指财政存放于国库内的、可由财政支配使用的财政性资金，实质而言为财政收支的临时性结余。从国库的统计口径来看，甘肃省国库库存由“271地方财政库款”、“272财政专项存款”、“273财政预算外存款”三部分构成。其中，271、272两个科目核算预算内库款，273科目核算预算外库款，以2013年底的库存为例，271占比95.20%，272占比4.80%，而273仅占很微小的一部分，占比为0.0052%。从核算级次来看，国库库存分为省、市、县（区）、乡镇4个级次，其中，乡镇级库存在我省只占很微小的一部分，其他级次库存占比在99%以上。

（二）国库库存的变化特点

2009—2013年，甘肃省国库库存逐年走高，4年间增长1.12倍，年均增长2.25%。并且库存余额呈季节性波动。根据同期平均法，可以计算得到2009—2013年库存余额各月的季节指数（见表1）。从各月库存余额季节指数的结果来看，1月、2月、3月、4月、5月、6月的季节指数均小于1，表明这6个月份的库存余额均低于总月平均值，为库存的低谷期；7月、8月、9月、10月、11月、12月的季节指数均大于1，表明这6个月份的库存余额均高于总月平均值，为库存的高峰期。从各月库存余额季节指数的序列变化来看，虽然1月、2月、3月、4月、5月、6月的季节指数均小于1，但呈现出上升的趋势，1月的库存为全年的最低点，然后逐月上升。同样，虽然7月、8月、9月、10月、11月、12的季节指数均大于1，但呈现出先上升后下降的趋势；11月达到全年的最高点，然后在12月份又出现下降；12月份的库存余额季节指数相对于11月份不仅有较大的下降，而且基本等于1。

二、甘肃省预算收支管理对国库库存变动的影响分析

（一）公共财政预算收支规模、增速对库存的影响

近年来，甘肃省国民经济以10%以上的增速持续增长，公共财政预算收支总量逐年放大（见图2）。2009—2013年，公共财政预算收入年均增速为16.922%，公共财政预算支出年均增速为16.920%，公共财政预算收入与公共财政预算支出增速基本相当，收入增速略高于支出增速0.002个百分点。2009—2013年，除2009、2013年外，其余3年公共财政预算支出增速均低于同期公共财政预算收入增速。公共财政预算收入增速高于同期公共财政预算支出增速，能够引起国库库存余额攀升；公共财政预算收入增速低于同期公共财政预算支出增速，能够引起国库库存余额下降。

（二）公共财政预算收支完成预算情况对库存的影响

近年来，公共财政预算收支存在超预算增长现象，尤其是公共财政预算收入超预算增长现象比较严重。从预算编制情况看，政府一方面设置较低的收入预算门槛以便留下较大的活动范围，因为财政超收收入的安排使用由政府自行决定，无须事前得到审批；另一方面，扩张收入的欲望导致收入预算屡屡被突破，财政超收愈演愈烈。另外，目前预算编制没有实行滚动预算，在预算编制时不区分当年的预算资金和预算项目资金，没有按当年需要支出的数来编制当年的预算，常常出现资金无法在当年拨付现象，造成资金在国库的逐年累积沉淀。

2009—2013年，公共财政预算收入除2013年未完成预算外，其余年份均超预算增长，其中2009—2012年分别超过当年预算的9.70%、13.02%、12.32%、2.87%；而公共财政预算支出除2009年超过预算24.98个百分点外，其余年份均未完成调整预算，其中2010—2013年分别完成预算的97.73%、93.85%、92.96%、96.79%。公共财政预算收入完成预算比例除2009和2013年低于公共财政预算支出外，其余年份均高于公共财政预算支出，其中2010—2012年分别高于公共财政预算支出完成预算比例15.29、18.47、9.90个百分点。公共财政预算收入完成预算比例高于同期公共财政预算支出，能够引起国库库存余额攀升；公共财政预算收入完成预算比例低于同期公共财政预算支出，能够引起国库库存余额下降。

（三）公共财政预算收支执行进度对库存的影响

从公共财政预算收支完成情况来看，公共财政预算收入完成进度较快，基本与时间进度相匹配，并且略快于时间进度；而公共财政预算支出进度相对缓慢，落后于时间进度，由于预算审批下达时间晚、预算资金分配迟缓、项目实施进度延误、年底集中拨款等问题，常常呈现出前松后紧的态势。2009—2013年，上半年公共财政预算收入占全年公共财政预算收入的比重分别为45.80%、51.41%、55.56%、53.19%、51.24%，大部分超过50%；而上半年公共财政预算支出占全年公共财政预算支出的比重为37.24%、35.66%、35.49%、41.39%、40.91%，与时间进度相差10个百分点左右。公共财政预算支出均衡性不足，存在年底集中拨款现象。以2013年为例（见表3），其中前11 个月仅完成公共预算支出的78.10%，落后于序时进度13.57 个百分点；12 月拨款占全年预算的21.90%。公共财政预算收入完成进度快于公共财政预算支出完成进度，使国库库存较早积淀，使全年日均库存提高。

（四）中央转移支付对库存的影响

作为西部地区，转移性支付收入是甘肃省国库收入的重要组成部分，金额高于公共财政预算收入。目前，甘肃省本级的转移支付体系中，以返还性收入、一般性转移支付收入为主。以2013年为例，甘肃省本级接受中央转移性收入是公共财政预算收入的1.47倍，其中返还性收入和一般性转移支付收入两项合计占转移性收入总额的99.79%；一般性转移支付收入占比最大，2013年一般性转移支付收入占转移性收入总额的74.08%，一般性转移支付收入中主要是中央补助收入，2013年中央补助收入占一般性转移支付收入的95.91%，中央补助收入也是引起库存异常波动的重要原因。

近年来，中央补助收入规模快速增长，2009—2013年，中央补助收入4年间增长1.57倍，年均增长12.02%。中央补助收入规模的不断扩大，成为平衡甘肃省财政收支的重要因素，也对库存的波动和沉淀产生重要影响；同时，中央补助收入下达的时间也对全年的库存产生影响。以2013年为例，2013年日库存均值同比减少4.89%，虽然中央补助收入同比增长16.35%，但由于2013年中央集中拨付补助地方款的时间比2012年同期相对滞后，因此2013年库存总体要低于2012年同期，从而日库存均值也较2012年有所下降。

2013年库存本级库存余额与中央补助收入的相关系数为0.73。从相关分析结果来看，中央补助收入对本级库存余额的影响较大。

（五）政府性基金预算收支对库存的影响

自1996年起，国家逐步加大预算外资金管理力度，将多项政府性基金纳入财政预算管理，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用，自求平衡。在此背景下，纳入国库的政府性基金预算收支逐年扩大，但收支基本平衡，结余数额小，甚至为零。而自2007年起，国有土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，并且房地产市场活跃不断推高国有土地出让收入，政府性基金预算收支高速增长，收支结余逐年扩大。

2009—2013年，甘肃省政府性基金预算收入年均增长55.79%，高于公共财政预算收入年均增速38.87个百分点；其中国有土地出让金收入年均增长51.94%。2009—2013年，甘肃省政府性基金预算支出年均增长42.85%，高于公共财政预算支出年均增速25.93个百分点；其中国有土地出让收入安排的支出年均增长46.77%。国有土地出让金收支在政府性基金预算收入中占有较大比重。以2013年为例，国有土地出让金收入占政府性基金预算收入总额的70.96%，国有土地出让收入安排的支出占政府性基金预算支出总额的64.80%。甘肃省政府性基金预算收支差额从-6.29亿元增长到85.23亿元，使国库库存余额不断增加。

（六）债务预算收入对库存的影响

政府债务性融资作为政府资金来源的重要补充，在强化国家宏观经济调控的背景下发挥着越来越重要的作用。国家根据经济发展的需要通过发行债券等手段融入不同期限的资金，每年新债发行和旧债偿付形成一定的债务余额。随着甘肃省政府地方债券收入的不断增长，地方政府债务余额较高，从2009年的64.46亿元增长到2013年的91.36亿元，年均增长9.11%，对国库库存余额产生一定的影响；除2012年对国库库存产生负影响外，其他年份均对国库库存攀升有一定的拉动作用。

三、改进地方预算收支管理的对策建议

（一）构建适应市场经济体制的财政预算管理模式

在社会主义市场经济体制下，以优化社会资源配置为导向，逐步细化财政预算编制内容，优化财政预算编制方法，着力强化预算的准确性和约束力，使预算编制科学合理、预算执行有据可依、预算监督有章可循，提高财政收支效率，从源头上降低国库库存。规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。

（二）加强预算执行的进度管理

财政部门在预算执行中应当科学地进行预算调整。在做好年度预算的同时，定期不定期地对财政收支的实际执行情况进行调查研究。当收支执行数与预算数不一致或是偏离趋势较为明显时，及时对预算数进行调整，使收入与支出规模、预算计划与执行进度基本相匹配，以防止大量财政资金沉淀在国库库存账户中。财政部门应加强预算支出的进度管理，严格按照预算计划抓好支出进度。对预算中已确定的各类支出尤其是专项支出，及早安排计划和下达资金，督促项目落实，避免年中大量聚财、年底集中花钱现象的发生，充分发挥财政资金的使用效益，以实现全年财政支出的均衡，减少库存积淀。

（三）建立预算执行的监督机制和信息反馈机制

各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。各级部门应当加强对财政支出预算执行情况的监督管理，建立预算执行的监督机制，督促各级财政严格按照人大批准的预算计划及时拨付各类支出。加强对预算草案及预算执行情况的审查力度，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当及时向社会公开，建立预算执行的信息反馈机制，提高预算透明度。

（四）建立科学的预算收支存监测机制

应结合财政收支存的实际情况，加强对国库资金变动情况的调研。提高对国库现金收支流量等历史数据的数理分析能力，积极探索建立科学的预测方法，设计完善的国库现金余额预测模型，对财政收支状况、库存资金余额、结构、未来变动趋势进行预测，努力提升国库现金余额预测的精准度。对国库现金存量进行科学管理，研究把国库库存资金数量调控到合理均衡状态的方法，使暂时闲置的国库资金在确保安全的前提下，实现库存余额的最小化和投资收益的最大化，盘活国库现金存量资金，提高财政资金使用效率。

参考文献：

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[4] 中国人民银行华阴市支行课题组.应重视国库现金管理[J].西部金融，2008，（8）.

[责任编辑 柯 黎]

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