郧县地方财政可持续性问题研究

财政可持续性是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力，微观上具体表现为：收入的可持续性（地方财政收入、地方财政收入结构以及地方财政收入的产业来源是影响地方财政自身可持续发展的主要因素）和收支的平稳性。

如何增加财政收入并保持科学健康发展，对缓解即期可能产生的矛盾具有十分重要的意义。结合近年来财政收入现状，我们根据影响财政收入可持续发展的各种因素对郧县的财政可持续性进行了分析，并通过高效运营政府资产和负债，保持政府财政收支的可持续性。在“十二五”新的发展形势下，如何修正 “经济增长能够解决一切问题”的财政经济观念，改变依靠举债的不可持续的财政隐性赤字现状，探寻实现郧县财政可持续发展的思路与对策，成为郧县财政需要解决的首要问题。

一、郧县财政收入现状分析

湖北省郧县地处鄂豫陕三省边沿，汉江上游下段，秦岭巴山东延余脉褶皱缓坡地带，史称“五丁於蜀道，武陵之桃源”。因处于国家重点工程“南水北调”中线水源保护区的战略位置而备受社会关注。基于城镇化进程的稳步推进和县域经济的快速发展，连续多年全县财政收入保持20%以上增速，财政总收入从2010年的4.2亿元增长到2013年的8.6亿元，年均增幅达51%。其中税收自2010年的3.5亿元增长到2013年的7.3亿元，年均增幅达52%，有力推动了全县经济社会持续、健康、协调发展和全面进步。

（一）财政收入整体稳步增长

受宏观经济下行压力影响、面对骨干税源增速放缓、企业的贷款融资困难，各种结构性减税政策叠加等各项财政减收的诸多困难，财税部门紧紧围绕县委、县政府中心工作，提前谋划，积极应对，多措并举组织财政收入，保证了财政收入及时、足额、均衡入库。到2013年全年地方财政总收入达到85542万元，同比增长20.1%，年均增幅达51%以上，再创历史新高。

1、产业结构优化成效初显，第三产业税收成为增收主力。

2013年第二产业提供税收（全口径，下同）50897万元，增长17.1%；第三产业提供税收19717万元，增长41%。从规模看，第二产业税收占比72.1%，比2012年下降3.6个百分点；第三产业税收占比27.9%，比2012年上升3.6个百分点。其中：县内工业企业入库税收24189万元，同比增长14.6%。

在第二产业中，虽受水电行业掉收影响，但仍能维持17.1%的增幅，主要靠固定资产投资和项目建设拉动建安行业营业税大幅增长，建筑业入库税收增长32.4%，拉动增收3561万元，其他行业也不同程度保持一定增长，其中：汽配行业同比增长10.7%，医药化工行业同比增长20.2%，增收1137万元。

在第三产业中，增收主要集中在房地产业、金融业、商业零售业。一是房地产业入库税收增长180.3%，增收3560万元。这反映了我县随着生态滨江新区建设力度的不断加大，区位优势明显，房地产市场活跃，房地产投资在一定程度上有强力上升趋势。二是金融业入库税收增长48.4%，增收1141万元。主要是受项目投资带动银行融资额度大幅增长，银行经营效益提高，利润上升，拉动增收。三是商业入库税收增长14.8%，增收866万元。

2、实体性经济成为财政增收的基石，重点企业税收增长大。

作为实体性经济的工业是我县国民经济的支柱和财政收入的主要来源，成为财政增收的基石。全县纳入税务部门监控的140多家纳税企业2013年度累计入库税收45675万元，同比增长16.7%，增收6530万元，占全部税收增长绝对额的50%。纳税1000万元以上的7户，500万元的8户。既是全县税收增长的主力，又是全县财政收入增长的稳定器。

3、经济总量偏低，经济发展与财政收入存在调整空间

2010年县生产总值43.9亿元， 2012年达到到73.6亿元，年均增长41.9%，财政收入占GDP的比重从2010年的9.6%上升到2013年的11.6%。从总体上看，财政收入年均增速快于GDP增长8.5个百分点，我县经济的较快发展为财政收入的不断增长奠定了基础。但是，财政收入占GDP比重仍然偏低。我县的公共财政预算收入占GDP比重仅达到11.6%，表明我县经济结构支持财政收入能力不高，政府可用财力有限，调控经济发展的能力较弱，也说明未能经济的发展使财政收入存在较合理的增长。

4、四大主体税种平稳增长，税源结构趋于合理。

整体来看，财政收入国税占比逐年下降，地税逐年上升，对应收入来源可以看出国税收入对应的工业经济增速较慢，地税收入对应的第三产业特别是房地产业增速强劲，财政部门收入对应的非税和新农村建设近年来发展较快，土地出让金产生的契税、大额耕地占用税近几年增势明显。全县增消“两税”占总收入比重从2010年的49.1%下降至2013年的40%，仍为主体税种。所得税有了很大的增长，年均增长达到70%以上。营业税稳步增长年均增幅在50%以上，在投资拉动下保持稳定增长的趋势将得以延续；消费税比例保持稳中有降，未来增长空间有限。其他小税种增幅最大，近80%的年均增幅，成为财政增收主力。结合税制改革方向，分析判断未来年度的收入情况，并以此来把握税源结构对财政收入的影响情况。

（二）财政支出结构趋于优化，支出规模进一步加大

与社会发展需求不断增长的趋势相适应，全县财政支出规模实现了持续扩张。到2013年，全县公共财政预算总支出规模过29亿元，同比增长6.7%。按照中央出台的一系列厉行节约反对浪费相关规定，从严从紧编制预算，严格控制“三公经费”支出增长，将节约下来的资金重点用于民生保障和县内重点项目建设支出需要。2013年，全县公共财政预算总支出完成29.5亿元，同比增支1.8亿元，增长6.7%。

全县基金预算支出完成100125万元，同比增长109%。其中：政府性基金支出72560万元，同比增长169.4%；社会保障基金支出27565万元，同比增长31.4%。

郧县财政围绕科学精细化管理要求，提高理财水平，深化财政改革，健全财政投资评审制度，加快财政资金预算绩效评价体系建设，优化了财政支出结构，提高了财政资金使用效益。

三、郧县财政可持续发展面临的瓶颈制约

当前，郧县正处于发展方式加快转变、产业层次爬坡升级的关键时期。与之相对，郧县财政收入增长方式也正处于由资源型、一次性收入拉动为主向内涵式、稳健型收入拉动为主转变的时期。这种转变客观上需要经历一个区域内产业结构失衡的过程，而短期内产业结构失衡必然会对税收收入的稳定性造成冲击，导致财政增收的“不应期”效应。另外，物价上涨、劳动力成本高、企业融资成本高等因素都对经济发展造成了较为严重的影响，对经济的持续发展带来压力，成为影响地方财政收入可持续增长的一个基础因素。

（一）政策性因素影响。仅落实税收优惠政策及“营改增”政策实施，直接影响减收2000多万元。

（二）因宏观经济环境的变化，特别是南水北调确保一江清水送北京的宏观经济环境，使得郧县传统制造业受到一定冲击，进而直接影响到主体税种的税收贡献度。企业关停、迁移造成减收。因南水北调工程建设需要，高污染、高耗能企业关闭以及迁移企业停产带来阶段性税收减收达500万元。

（三）受宏观经济走势影响，汽配行业持续低迷。因汽车产能过剩，以及生产工艺落后，我县汽配行业整体市场竞争力较弱，除少量企业外，许多企业税收收入呈下降趋势，税收增长远低于预期。

（四）农电体制改革对我县收入影响较大。国网电力从2013年9月起，实行税款由省电力公司统一划转，电力公司增值税掉收严重，同比减收近800万元。

（五）“烟税”增收率创历史新低。受“两节”期间中央严禁高档消费和“八项规定”的共同影响，今年首次跌破为个位数。2013年度中烟划转国税收入11076万元，仅增收202万元，增长率不足2%。在国家宏观政策影响下的不确定因素增加，其下降的趋势不容乐观，由此带来的不可持续影响较大。

（六）财政管理上存在支持经济结构调整的方式较单一局面，资金管理有待加强，使用效益有待进一步提高，对经济增长的内涵和质量关注还不够，对创新能力的中小企业得到的扶持力度有限。

四、推动郧县财政可持续发展的对策建议

郧县正处在转型发展的关键阶段，当前财政部门应该着力在产业发展、政策扶持、收入管理和支出增效四个方面，有效激发郧县财政经济实现快速、健康和平稳的可持续发展的内在活力。

（一）立足调结构加快现代化产业体系构建，整固拓展财源

1、着重调整，努力优化工业经济结构

郧县在实现构建现代化整固拓展财源的战略目标的过程中，要树立财税经济观，要紧密结合郧县经济社会发展实际，不断壮大地方财源，从建设大平台、发展大产业、引进大项目、培育大企业的战略高度，创新体制机制，加强基础设施建设，以此促进经济发展方式转变和产业转型升级，着力在“构筑大平台、发展大产业、引进大项目、培育大企业”四个战略任务上实现重大突破，致力于骨干税源培育。

在立足已有政策平稳推进的基础上，根据现阶段我县工业经济结构调整优化和大力发展特色优势产业的现实需要，全力发挥财政政策的导向作用。使财政资金真正流向特色优势产业和业绩优、成长性好、特色产业优势明显的重点骨干企业项目，进一步优化全县工业经济结构，以工业的可持续为财政的可持续提供坚实的保障。

2、抢抓机遇，大力发展和谐生态产业

借力国家南水北调工程的实施，努力打造以生态主导，加快交通、物流、商贸等配套基础设施和市政工程建设步伐。结合郧县得天独厚的经济区位和南水北调库区优势推进旅游、特色农业的发展，提高科技服务水平、做优做强汽车配件业，着力引进知识密集型项目。按照“商贸物流”中心的发展要求，加快引进知识、技术、人才密集的高新产业和高附加值、高科技、高效益的工业项目，重点发展高新技术和高智力服务的“双高型产业”。利用农副产品资源丰富优势，大力推进农业产业化，通过农产品的精深加工实现农业增值、财政增收、农民增效，形成特色农业的板块经济。

（二）完善税收征管体系，着力减少税源流失

进一步完善财源税源动态监控系统，准确掌握全县经济运行走势，密切关注经济税源动态变化。建立依法纳税和协税护税考核奖励办法，要加大专项检查力度，严厉打击采用做假账、两套账和账外账等手段偷逃税款的违法行为，努力营造依法诚信纳税的良好环境。进一步提升依法治税水平，提升财政收入结构优化程度。

（三）提升财政精细化管路水平，优化财政支出结构

1、着手解决县乡政府债务问题，防范财政风险。首先，制定措施，严格控制现行政府债务总量。对县乡已经形成的存量债务，分类处理，逐步消化。其次，建立起防范县乡债务风险的长效机制。严格执行政府担保债务的管理，对技术性和公益性项目，确实需要政府担保的，一定要从实际财力出发，完善贷款手续，落实好配套资金和换代资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。三是加强债务的统一计划管理，防止无计划、超计划举债。四是确立“城市经营”的理念，变一方投资为多方聚资，变政府承担为社会共建，变财政支出为民间投资，多渠道筹集投资建设资金。

2、积极稳妥地推进县乡行政事业单位改革，精简机构，压缩财政供养人员。按照市场经济的原则和要求重新合理核定县乡机构，对一些职能相似的机构予以合并，对职能萎缩、长期不开展业务的单位予以撤销。严格按照新的机构和编制规范岗位设置及人员配置，清理清退混岗混编人员、临时聘用人员和靠收费供养的人员。

3、本着“稳增长、调结构、保民生、促稳定”的原则，在财政资金总量较低、支出刚性攀升的前提下，保证“好钢用在刀刃上”，节约行政成本，从严从紧编制预算，严控“三公经费”增长，将节约下来的资金，重点用于民生保障和县内重点项目建设支出需要。

只要坚持“工业强县”大局，稳固财源，坐实财政收入来源的可持续；立足县情，依法科学理财，强化税收征管，着力收入组织的可持续；坚持厉行节约，优化财政支出结构，把控财政支出的可持续，就一定能走出我县的可持续稳增长的财政之路。

（作者单位：郧县财政局）

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