进江海船安全监管长效机制初探

摘 要：佛山海事局针对辖区进江海船存在的一些安全与防污染管理突出问题，以科技信息化为主要支撑，以联动执法为主要手段，深入探索建立适合佛山内河水域特点的进江海船安全监管长效机制，进一步提高监管效率，为构建进江海船安全管理新秩序提供了重要保障。

关键词：进江 海船 安全与防污染 管理

近年来，沿海中小型运输船舶事故多发，造成了重大人身伤亡和财产损失，严重影响了水上交通安全形势。在典型的内河水网地区——佛山，随着沿江经济和港口物流行业的快速发展，进江海船数量逐年增加并呈大型化趋势，其安全管理问题更加突出。一边是进江海船的通江达海、助推经济发展之益；一边是进江海船的大军压境、事故频发之困，是禁限还是扶助，如何取舍？在构建“四型海事”建设的过程中，心系百姓、锐意进取的佛山海事人，不断深入探索建立进江海船安全监管长效机制，变被动监管为主动监管和服务，构建了辖区进江海船安全监管与助推地方经济发展的“双赢”局面。

1.主要安全管理问题

近几年多起中小海轮水上交通事故调查分析告诉我们，船舶不按规定配备足够的合格船员、安全与防污染管理缺位和冒险违规装运货物是造成事故最常见、最主要的原因。去年福建“2·18”“鑫源顺6”轮沉没事故的发生就是这三方面问题的典型结果。1.1船员配备不合格

广东海事局2012年《中小海轮专项整治分析报告》指出，由于配员不足和人证不符导致被滞留的中小海船占所有被滞留中小海船的50%，可见，配员不足是现阶段中小海船最主要的违法违章行为。中小海船配员不足主要表现为：一是船上船员配备的构成和数量不满足最低安全配员证书的要求；二是船上配备的船员所持证书与船舶航区、等级不相适应；三是船上配备的船员所持证书与本人不符。不按规定配备足够的合格船员直接导致船员实际操作能力不能适应船舶安全航行作业和应急操作的需要，容易引发船舶险情、事故。

1.2安全与防污染管理缺位

在日常监管工作中，我们了解到多数中小海轮是由若干股东（绝大多数是不具有经营资质的自然人）合伙建造或购买，挂靠在具有经营资质的航运公司经营，或者再将船舶安全与防污染管理委托给其他具有船舶委托管理资质的航运公司、船舶管理公司，层层挂靠、委托。这种经营管理模式最容易导致船舶安全与防污染管理不专业和极度混乱，严重不到位的问题。从《广东海事局中小海轮专项整治情况汇总表》（统计时间：2012年3月1日至12月31日）可以看出，期间合计检查发现不合格数3847项，其中委托挂靠船舶的公司管理不到位的有325项。

1.3装运货物违规

虽然交通运输部颁布施行了《水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定》，对易流态化固体散装货物运输、装卸、储存和检测等活动进行了规范，但执行上还存在一些实际问题，比如理货、检测成本高居不下，多方均难承受；理货、检测机构以盈利为目的，违规操作时有发生；辖区港口码头点多、线长，载运易流态化货物船舶进出港艘次多，现场监管难度大；管理规定在内河港口如何适用还有待进一步研究明确等。因此，中小海轮冒险违规装运易流态化固体散装货物的现象还时有发生，广东海事局辖区在去年的中小海轮专项整治活动中，就查处了违反《水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定》装运易流态化固体散装货物船舶188艘次。

2.原因分析

造成以上问题的反复存在，并对船舶航行作业安全构成严重威胁，其原因是多方面的，既有航运经济持续低迷这一客观方面原因，也有航运公司管理不善，片面追求经济利益的主观因素，还有主管机关监管存在漏洞等因素。归纳起来，主要有：2.1市场环境因素

由于受世界经济衰退的影响，再加上航运运力严重过剩，油价上涨、部分外贸船舶转内贸、新船的不断投入营运，不断压缩沿海航运企业的盈利空间，导致中小海轮航运企业亏损更为严重，一些私营中小海轮航运企业将减少船员数量、减少船舶维护保养作为降低营运成本的一种方式，导致船舶安全与防污染管理问题频现。

2 . 2公司管理因素

一些中小海轮所有人基本为个体户或合伙经营，自己没有能力成立航运公司，为了经营船舶，就挂靠在具有经营资质的航运公司。而被挂靠的航运公司又对船舶的经营管理“插不上手”，其管理资源和安全机制不能发挥作用；另外一些航运公司只重视收取管理费用，对挂靠船舶不管不问，这也是船舶出现配员不足、船员实操能力不强、船舶管理混乱的重要原因。

2.3船员素质因素

船员尤其是船长对船舶配员不足、维护保养不足或冒险违规装运货物危害船舶及自身安全的认识不足，安全责任意识和自我保护意识不强。另外，很多私营中小海轮经营人都没有自有船员，船员主要都来源于市场，船员队伍不稳定，船员流动性大，船东管理船员困难。

2 . 4海事监管因素

就全国而言，对于中小海轮的海事安全监管还存在一些漏洞：一是执法不严格、不平衡。虽然有的辖区海事管理机构对中小海轮航运公司审核把关严格、日常监督检查严格，对船舶的审核、安检、签证和现场巡航检查也都比较严格，但有的辖区却监管过松，不能形成齐抓共管的良好局面。二是海事内部监管数据共享和联动执法程度低，不能形成监管合力。三是信息化监管程度低，仍然以人海战术为主，监管效率低下，难以应对监管量的不断增加。

2 . 5经营管理因素

交通运输部虽然颁布了《国内水路运输经营资质管理规定》、《国内船舶管理业规定》及相关配套文件，但在实际执行效果上却打了折扣，特别对于中小海轮的经营管理和船舶管理业的经营管理，存在着严重的“挂而不管”、“托而不理”问题，违背了实施公司化管理的初衷，扰乱了国内水路运输市场，造成了恶性竞争，最终导致船舶安全与防污染管理严重不到位的顽疾难以铲除。

3.长效监管机制初步探成

2012年，广东辖区开展了中小海轮安全管理专项整治活动和全国开展了船舶配员与船员证书专项检查活动，有效遏制了中小海轮海事行政违法行为和水上交通事故多发的势头，取得较好的整治效果。但由于航运市场持续低迷，中小海轮经营管理体制机制未发生根本性的改变，专项整治活动结束后，中小海轮安全管理问题很快又回潮。面对中小海轮安全监管的特殊性、长期性和艰巨性和监管资源与监管量严重不对称的矛盾，佛山海事人以科技信息化为主要支撑，以联动执法为主要手段，深入探索建立一套适合佛山内河水域特点的长效监管机制，促进了进江海船安全监管转型，提高了监管效率，构建了进江海船安全管理新秩序。3.1源头监管管理漏洞

一是抓公司，促管理到位。一方面严格按照“围绕一条主线、突出两个重点、关注三个岗位、把握四个环节”的工作方针，充分发挥体系审核的桥梁纽带作用，严把公司安全管理体系审核质量关；另一方面强化日常监管和帮扶服务，定期与不定期相结合开展公司日常监督检查和帮扶活动。

二是抓船舶，促本体安全。从严实施进江海船的安全管理体系审核，特别对挂靠经营和委托管理船舶的审核，努力消除船舶体系运行“两张皮”现象，严厉打击“挂而不管”、“托而不理”违法行为。有针对性地开展进江海船体系管理、船舶电气、GMDSS、消防救生、船员配备等专项安全检查，严厉打击到港低标准和体系管理不到位的海船。最近一个年度，进江海船审核发现问题单船平均5.9个（比同期广东辖区船舶审核发现问题单船平均4.9个高20.4%）；进江海船安检发现缺陷单船平均9.2项（比同期广东辖区船舶安检发现缺陷单船平均5.9项高55.9 %）。

三是抓船长，促责任落实。船长在船舶安全与防污染管理上具有绝对权力，并负有最终责任，因此，一方面在现场检查过程中，充分尊重船长，与船长建立平等沟通关系，在船员中树立船长的权威。另一方面，加大船舶违法违章行为中船长责任的追究力度，促使船长积极争取指挥权，努力管好船舶，保障自身合法权益和船舶安全。

四是抓船员，促能力提升。船舶交通事故的发生，80%是由于人为因素造成的，而疲劳驾驶和操作不当又是其中的主要原因。因此，在现场检查中，一方面加强海船船员值班检查，通过编制《海船船员值班规则现场检查指南》，规范和指导海船船员值班情况的监督检查；另一方面，强化船员实际履职能力与履职意识的监督检查，切实提高船员的实操能力和应急处置能力。

五是抓宣传，促意识增强。在抓以上“四船一链”的源头监管中，注重利用文件、宣传单张、LED显示屏、会议、走访座谈、管理约谈等方式方法，把海事管理法律、法规、规定和事故、处罚案例、航行指引等安全管理信息宣传到其中最能动的主体——公司安全管理人员、船长和船员，增强其遵章守法意识和对法律、法规、规定的认知度，促使其从“要我守法”向“我要守法”、“要我安全”向“我要安全”转变。

3.2预控管理监管基础

一是强化海船进江动态报告管理。建立进江海船进出港预报制度，结合船舶船员协同管理信息化模块功能预先掌握进江海船进出港动态。并在进江海船进出辖区的重要咽喉要道实施船舶到港报告制度，掌握到港、出港进江海船始发港、目的港、配员情况、载货情况，并视报告情况决定是否进行电子远程核查和采取其它监管措施，一方面给予想违法违章的进江海船一定的威慑作用，另一方面使海事监管措施能够有的放矢。

二是强化安全共建活动。与辖区海船主要进出航道沿岸较大港口码头单位开展安全共建活动，发挥港口码头单位的调度管理作用，从根本上改变进江海船候潮、进港、锚泊、装卸作业无序状态，避免了海船因争抢泊位而出现的搁浅、碰撞风险。

三是强化分级分类管理。建立进江海船分级分类管理制度，对到港进江海船实施科学合理的分级管理措施，为诚信对象提供优质服务和管理，对历史信誉较差，顶风作案的违规船舶进行重点监管。

四是强化规范船舶代理。对辖区内从事运输船舶代理的机构及业务人员进行摸底和备案，同时进一步规范船舶进出港手续代办秩序，鼓励遵章守法的诚信代理为船舶提供高效优质服务，严厉打击从事租借证书的“黑代理”。3.3科技应用精确打击

一是深化应用船舶船员协同管理信息化模块功能。认真做好进江海船船员任职信息变更登记、派遣信息报备等管理工作，堵住借证、使用假证骗取出港签证的漏洞。随时查询把握海船进江动态以及在港外航行作业记录，为现场巡航截查、安全检查提供选船依据，对到港的违法违章船舶和低标准船舶实施精准打击。与船舶动态系统进出港签证功能模块配合，严把船舶出港签证关。

二是深化应用“三融合”、“3+1”监管模式。进江海船是佛山辖区的重点监管对象，适合佛山内河水域的“三融合”、“3+1”监管模式在进江海船监管上得到了更加深度的综合应用，保持了对进江海船的高压监管态势，真正实现了对进江海船“看得见、叫得通、管得住”的监管目标。

三是深化应用水上智能管理系统“六个电子”功能。研究制定“六个电子”应用标准，把自主研发的水上智能管理系统“六个电子”功能引入进江海船安全监管长效机制中，更加直观地对进江海船实施“全局掌控、重点监管、目标跟踪、精确打击”的系统监管。

3.4注重监管闭环

灵活运用梁建伟局长提出的“把握规律、抓住重点、关注异常、给力预防”现场监管十六字方针，定期对在辖区发生事故、被滞留、被行政处罚的进江海船信息进行收集、整理、分析和总结，对进江海船的船舶技术状况、船舶管理状况、船员适任情况和投入的监管力量、时间进行详细评估，及时调整和改变监管措施，逐渐形成管理闭环。《佛山海事局沿海中小型海船安全监管工作指导书》自去年下半年研究编成试用以来，随着进江海船安全监管探索的不断深入，已历经两次修订，且将不断修订完善。

通过一年多的努力探索，具有佛山内河特色的“抓源头、强预控、精打击”的进江海船联动监管模式和“掌握信息、动态跟踪、船舶报告、登轮引领、查处违章”的进江海船现场安全监管格局初步形成，大大提高了监管效率，进江海船安全技术状况有了明显提升，违法违章行为明显减少，配员不足、人证不符等现象得到有效遏制，事故发生率明显降低。据统计，今年上半年查处进江海船违法行为27起，同比减少了34.1%，其中配员不足1起，同比减少了80%；滞留船舶6艘次，同比减少了73.9%；进江海船发生事故仅1起，同比减少了75%。

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