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　　浅谈变街道办为大社区治理模式

　　论文摘要　社区作为各国普遍应用的管理形式已在世界范围内得到认可，虽然社区的概念和范围在各国不尽相同，但一般指集中在固定地域内的家庭间相互作用所形成的社会网络。我国目前最常见的社区形式是居委会、村委会。2011年8月，安徽省铜陵市率先在全国进行试点，铜陵市主城区10个街道办全部撤销，61个居委会被整合为23个较大的社区，街道办的撤销建立大社区对我国的社会管理提出了新的要求。本文希望通过对大社区的定位及其治理模式的研究为铜陵及其它地区提供参考。

　　论文关键词　大社区　定位　治理模式

　　一、大社区的定位

　　目前全国有些地方进行撤销街道办的试点，改以往区街道办居委会为区大社区的两级管理模式，撤销街道办改成大社区，同时撤销原有的居委会。在目前我国的行政架构中，街道作为中间层，集聚了大量来自上一级政府划拨的资源，而社区由于受资源、权力的限制，难以为公民提供直接有效的服务，这种尴尬的局面使街道办成为社会建设的一大障碍。撤销街道办这一中间层级，可以使权力和资源分配到最需要的地方，更好的为居民服务，同时尽可能的减少行政权力对社区事务的干涉。那如何对大社区进行定位就成了新的问题。

　　所谓大社区是相对于我国以往的社区形式而言。在我国，社区建设主要是以法定社区即行政单位或者基层自治组织来进行操作的，长期以来的形式主要表现为城市地区的居委会所辖范围和农村地区的行政村所辖范围。大社区就是在整合原有居委会和部分村委会的基础上建立起来的。笔者认为大社区应该具备两大特征：第一，大社区不是地方自治，完全的地方自治与我国宪法和国家结构形式都是违背的。第二，行政权力下放。结合我国的行政架构和我国的国情，大社区是我国行政层级的一级，但不同于以往的街道办，做到了事、权、责主体一致，具备较强的服务性、治理性和协商性。第三，大社区不应是市区级政府的派出机关而是具有治理色彩的基层政府，否则还是不能解决上级行政权力干预的问题。当然这需要在宪法和法律上赋予其一定的地位。因此大社区应该定位成直接服务群众、可由群众直接参与的、协商性更强的较大范围的社会网络。

　　大社区治理模式：目前学术界对治理理论的理解主要有二，一是各利益相关者合作管理共同事务，二是在国家和市场之外的自组织治理。我国大社区治理主要指的是前者。长期以来，对于社区的管理，虽然有居民委会自治、村民委会自治等基层自治形式，但仍摆脱不了上级政府的管理，政社一元化和权威主义影响了自治效果。大社区治理就是要摆脱单纯的政府权威，形成多元的管理主体。对于大社区治理要遵循小政府大社会的原则，引入新公共管理的理念。

　　二、大社区治理存在的障碍

　　实现大社区的治理，进而实现与之对应的以合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效为基本要素的善治社会是国家和公民期望达到的目标，但是目前存在较大障碍。

　　(一)权力理念问题，即如何平衡大社区中公民权、社会权力和国家权力的问题

　　大社区的治理的权力理念问题在于如何平衡三者的关系。长期以来，我国的社区建设和社会建设往往都是政府主导的，行政命令贯穿于社区建设的始终，难以调动社会的力量积极参与社会建设。大社区要实现有效治理，就必须调动社区成员的积极性，减少和规范行政权力对社区建设的干预。因此大社区治理的权力理念应该具备以下三点：(1)国家权力对社区治理的支持但不是过度干预。(2)发挥社会权力的主导作用，发挥基层群众性自治组织、新闻媒体、非政府组织等社会权力主体在社会治理中的作用。(3)保障公民权。我国宪法第二条第三款规定：我国公民有权通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。只有保障公民的政治自由权和参与权，才能保障公民参与到社会建设中来。

　　(二)大社区治理的现实障碍

　　1.行政权力的干预

　　尽管街道办撤销，减少了行政层级，但是如果不改变行政命令的主导地位，大社区与上级政府的关系模式和之前的街道办与上级政府的关系模式并无本质区别。尽管街道办的人员大多转移到大社区从事社区服务，但离真正的权随责走，费随事走还有距离。如何放权，如何区分行政职能事务和社区自治事务，如何在宪法和法律的合理框架内实现大社区利益最大化成为迫切需要解决的问题。

　　2.原有的制度不完善

　　我国目前建立起相对完善的协商机制和基层群众自治制度，对促进社会治理有积极的促进作用，但仍旧存在诸多问题，问题的领域主要集中在两个方面：从协商制度看主要是公共决策的听证制度，从社会治理的主体看，主要是对社会组织的管理制度。听证制度不同于我国的民主座谈会、民主恳谈会等民主形式，它可以使公民直接表达意志对政府形成压力。但近几年的执行却不尽人意。社会组织管理制度不成熟，虽然我国社会组织在数量和规模上都到一定程度，但离善治社会所要求得距离还很远。

　　3.复杂的利益关系有待协调

　　大社区不同于范围较小的小社区，也不同于行政权威主导的街道办，社会利益关系复杂。社会治理的过程就是协调各种利益的过程。如何处理和协调好各种社会关系是摆在大社区治理面前的重要问题：(1)社区范围变大带来的问题。范围变大带来的问题主要表现在两个方面，一是与大社区经济团体的关系。大社区不同于以往的居委会和村委会，辖区内往往包含经济团体，如何处理好与经济团体的关系是我们需要解决的一系列问题。二是解决村改居带来的问题。(2)与原有群众自治制度的关系。原有的居民委员会自治制度、村民委员会自治制度是组织公民进行社会治理的有效形式，撤销居委会，建立新的大社区，如何实现基层管理形式的有效转变，如何处理好其与原有人员的关系，如何解决原有人员与大社区工作人员待遇同工不同酬的问题。

　　三、探索大社区治理的道路

　　大社区治理需要遵循的原则就是把公民的利益放在第一位，把协商作为解决问题的首要理念，把公民和社会组织参与作为解决社会问题的主要方法。

　　(一)在健全各项制度的基础上划分行政权力和社会权力的界限

　　1.大社区治理中的主体划分

　　大社区治理就是要改变以往的行政主导，建立多元管理主体，因此大社区在职能划分上要遵循以下规则：上级安排的行政性的事务统一由区级政府管理，必要时可以在大社区设立分理站，服务性的事务由社区居民服务中心统一管理，社区内部事务由社区委员会讨论决定。只有按照这样的原则才能真正做到权随责走，费随事走，实现权力的下放。

　　2.推行大社区领导人直选，探索集体决策机制

　　借鉴农村村民自治中选举村领导的经验，以及近年来在四川、云南等地进行的乡长直选，在大社区中推行领导人直选。大社区领导直选有助于改变基层政府领导由行政命令决定，基层政府不对下负责的局面，改变了基层政府的合法性来源。借鉴部分地区乡长直选的经验和教训，实现大社区领导人直选需要立足以下几个方面：一是制度和程序设计。二是实现党内民主与大社区民主的同步。三是直选后的制度保障。

　　3.充分利用已有协商机制，积极开发新的协商形式

　　社会治理要把协商放在第一位，改变以往的行政主导，把协商贯穿于解决社会问题的始终。要充分发挥人民代表大会制度的基础性作用，充分利用政治协商制度、党内民主制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等制度在解决社会问题方面的作用，要依据现实对听证制度、政务公开等制度进行改革，要把网络民主、业主委员会制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互联网在社会问题协商方面发挥的作用。

　　(二)加强公民参与、提高社会组织地位

　　1.培养公民的参与意识，建立公民对大社区的归属感

　　长期以来，我国公民的政治参与意识差，政治冷漠发展到了一定程度。长期实行的居民委员会制度和村民委员会制度由于行政色彩浓厚也不能让公民建立归属感。要通过各种各样的形式增强公民参与意识，通过各种途径保障公民参与。同时要加强大社区内公民的互动，真正建立通过持续的社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，并有着共同利益的人类集合体通过大社区内社会群体的互动，建立市民对于大社区的归属感。

　　2.公共政策制定模式的改革

　　公民是否能够影响甚至参与具体公共政策的制定是衡量民主社会的一大标志。人本社会制定公共政策时必然听取公民的意见，以公民的意志为导向。实现社会有效治理就要增加公民参加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社区公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民参与在社会问题觉察机制中的比重，改变以往公共政策的制定模式，减少精英理论。

　　3.促进社会组织的独立和成熟

　　社会组织是社会权力的核心，是社会治理的关键。要真正发挥社会组织的作用，首先要转变传统观念，加大对社会组织的支持和培育，加快政社分开的步伐。政府要通过税收优惠，购买服务，建立社会组织发展基金等方式促进其发展。其次要建立健全社会组织相关法律体系。承认社会组织的合法地位，尽快出台《社会组织法》，降低社会组织的准入门槛。再次，要完善社会组织的内部治理。构建合理的组织治理结构，借鉴公司等法人形式的治理结构。最后，在经费上政府加大对社会组织的投入，同时通过各种形式募集资金，增加经营性收入。但要通过监事会监督，公民监督等监督形式确保经费专款专用，避免浪费和腐败。

　　(三)协调大社区各方面利益关系，避免出现社会矛盾

　　1.与经济团体的关系

　　大社区与与原本居委会等小社区在辖区范围上的区别主要在于大社区下的经济团体的大量存在。调动经济团体在社区治理中的积极性，协调与经济团体的关系是实现大社区治理的重要方面。

　　2.与村改居辖区的关系

　　村改居是城乡二元体制下农村城镇化的和城市化的过渡形式。在村改居的过程中出现了不少问题，农民的利益不能得到充分保障。要处理好村改居问题，需要做到以下几点：第一，解决失地农民的就业问题。第二，村改居辖区的服务保障。第三，促进城乡居民的互动。

　　3.街道办变大社区后的人员分流

　　每一次行政机构的改革必须配以合理的人员分流制度才能保证改革的成功。街道办变大社区同样要配以合理的人员分流。

　　综上所述，大社区是目前我国进行试点的基层管理形式，只有通过协商进行有效的社会治理，才能达到最初设置大社区的初衷，促进公民的参与和善治社会的形成。

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