采矿权法律属性的三个似是而非

摘要：采矿权人通过开采国家的矿产资源并取得了矿石（矿产品）所有权，因此采矿权不是用益物权，是国家对矿产资源的转让。国家作为矿产资源所有人有权是否转让矿产资源。采矿权协议是采矿权人与地质矿产主管部门之间达成的行政合同，是利用社会资金并采用市场的方式将矿产资源投入到生产流通领域，服务于物质文明建设，提高国家综合国力。　“自主式”采矿权较“自助式”采矿权更利于提高矿产资源的利用水平。

关键词：采矿权；法律属性；矿产资源转让

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）33-0116-04

引言

近十年来中国探矿权、采矿权制度改革取得了很大进展，但由于历时较短，还有很多新情况、新问题，加之一些历史遗留问题还没有根本解决，致使圈而不探、以采代探、无证勘察和开采、乱采滥挖，矿产资源浪费破坏与环境污染严重，越界开采、非法转让探矿权和采矿权等违法行为频仍，矿山安全事故及破坏生态环境现象频发等等。这些集中在勘察、开采阶段的问题充分说明了探矿权、采矿权管理的重要性，以及改善两权管理的紧迫性。

新一轮矿法修改将《矿产资源法》的调整范围定位在矿产资源勘察开采活动相关的法律关系上，既要体现矿产资源的国家所有权，又要坚持所有权与采矿权、探矿权相分离，进行市场化配置。探矿权、采矿权作为一项既定制度，在矿产资源管理中发挥着关键性作用。如何处理探矿权、采矿权之间的关系，如何处理两权与行政权之间的关系，如何处理两权与土地使用权之间的关系，如何对矿业活动进行监管等问题都离不开对两权法律属性的分析和定位。探矿、采矿虽同属矿业活动，但其处于不同阶段，性质差异较大，本文暂对采矿权的法律属性进行分析。

一、似物权而非物权

1.采矿权的用益物权属性及内涵。采矿权，是指采矿权人在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。采矿权人开采矿产资源要经过矿产资源所有者——国家的许可，即采矿权派生于矿产资源的所有权，具有了他物权的轮廓，进一步说具有了用益物权的雏形。采矿权还具有用益物权作为他物权的另外一显著特征，即有一定期限。2007年公布并实施的《物权法》在用益物权一章提及：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。物权法作为私法，其这一规定体现了采矿权的私权性质，明确了采矿权人对矿产资源的物上请求权，即对世权。此外，采矿权的登记公示、一物一权等也是用益物权的一般属性。

采矿权具有了用益物权的一些基本特征，一些学者将采矿权定性为用益物权。而另一些学者虽然也认可其用益物权属性，但是因为矿产资源的所有权在行使权利的过程中发生了变化而将其视为准用益物权。实际上否定了其用益物权的定性。

采矿权实质是国家以允许采矿权人直接对国家专有的某一特定化的矿产资源进行开发并取得矿产品的所有权以通过商品交换而获取利益为条件，要求采矿权人支付相当的对价，一般是采用分期分批长期付款的办法，来满足国家作为矿产资源所有人的经济利益（李显冬，2002）。这与1994年矿产资源法实施细则第6条对采矿权的描述基本相同。通说认为，所有权标的物在生产中被消耗、在生活中被消费，如油料燃烧、汽车报废或者因其他原因灭失，如地震、大火导致房屋坍塌、烧毁。在此情况下，由于标的物不存在了，因而该物的所有权也就不存在了。然而，标的物虽然毁损，对于其残余物、赔偿金、保险金等，原物的所有人仍然享有所有权。在采矿权制度中，矿产资源经过采矿权人的开采活动趋向灭失，矿产资源所有权随之灭失，取而代之的是矿产品及其所有权人——采矿权人。国家丧失了矿产资源及其所有权也没有取得矿产品所有权，是国家允许采矿权人采矿的结果，是矿产资源转让的后果。

现金流量法作为采矿权基础的评估方法，矿产品销售收入几乎是唯一的正项现金流，以抵消各项支出而获取利润。完全体现市场原则的现金流量法从价值确认的角度也反映了矿产资源转让的事实。

根据中国民法通则第72条，除另有约定或规定，按照合同或者其他合法方式取得财产的，财产所有权从财产交付时起转移，与所有权相关的风险和收益也随之转移。采矿权人的开采活动是取得行为，是一种交付的方式，因此一些学者将采矿权定性为物权取得权，矿产资源转让之意是不言自明。中国著名法学家江平将采矿权定性为债权，强调采矿权人与国家之间就采矿活动达成的协议。所谓“债”是将要或应当交付还未交付，矿产资源转让是采矿权协议中的应有之义。

2.用益物权定性的原因与影响。中国法学界学者普遍将采矿权定性为非用益物权或准用益物权。事实上，许多国家都将采矿权视为准用益物权，即非用益物权，但由于其具用益物权的相关属性，又准用用益物权的相关规定。中国物权法采用了相似的做法，仅在用益物权一章提到采矿权受物权法保护而未作出具体的规定。用益物权的定性则主要流行矿学界部分学者及矿政部门。由于中国市场经济起步较晚，加之矿产资源国家所有（宪法），矿藏不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让（民法通则）等规定使得一些学者尤其是矿政部门在分析采矿权法律属性时总想绕开矿产资源所有权改变这一事实，以避“买卖”矿产资源之嫌。如对矿产资源的开采消耗看成是使用，对国家矿产资源（矿产品）事实上的处分看成是对矿产资源的收益，并将其看作采矿权有别于传统用益物权的一个特点，得出采矿权是最完整的用益物权的结论。

将采矿权定性为用益物权，忽视或淡化矿产资源所有权改变这一法律事实使得对矿产资源的开采、处分变成了法律上的用益行为，资源补偿按照用益标准补偿，与矿产资源的实际价值相去甚远。本是要体现矿产资源不得买卖等相关规定，而现实情况是，矿产资源所有者——国家的利益受到了损害。偏低的矿产资源补偿费还会促使产能和需求不合理地膨胀，　进一步扭曲矿产资源价值与价格之间的关系，　最终结果是资源开发活动不可持续。无视矿产资源的所有权变更，否认矿产品是矿产资源，是自欺欺人、掩耳盗铃，将采矿权定性为用益物权，是将简单的问题复杂化。

3.对矿产资源所有权变更的再认识。采矿权的行使实现了矿产资源的转让，但采矿权概念及采矿权人权利、义务的描述中均未明示矿产资源转让。那么矿产资源到底能否转让，如何看待矿产资源所有权的改变呢？

首先，虽然大部分矿产资源（矿体）潜伏于地下，但经过勘探其产状、品位、边界等特征均可以被掌握，实施适当的采矿方法可以将其取出。其次，矿产资源的所有权是明确的，在中国矿产资源不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，均属国家所有。所有权是最完整的物权，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。因此从所有权制度来说，矿产资源转让没有障碍。

那么，如何看待中国采矿权制度中矿产资源所有权的改变呢？此问题在理论研究与矿业实践中都具有十分重要的意义。

宪法明确规定了矿藏属于国家所有。1984年的民法通则对于矿产资源的规定集中体现在第81条，其最后一款规定：国家所有的矿藏不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。矿产资源不得转让似乎就此定型。1986年、1996年矿产资源法及以后的行政法规、规章主要围绕探矿权、采矿权做出具体规定，始终未触及矿产资源转让的问题。矿产资源不得转让的观念根深蒂固。将采矿权定性为用益物权，把对矿产资源的开采、处分看成是对矿产资源的使用、收益是完全照搬了民法通则第81条第1款的提法。在实践中，1994年海南省酝酿制定采矿权有偿出让的地方性法规被当作是“出卖矿产资源”，受到严厉批评，被主管部门明令禁止。经过“研究”，不再“出卖”矿产资源，而是出让国家的采矿权，实行“采矿权有偿使用制度”。采矿权概念看似“巧妙”规避了“出卖矿产资源”的诟病，事实上正是以“其他方式”转让矿产资源。

然而，根据中国宪法及民法通则，得不出矿产资源不得转让的结论。民法通则第81条最后一款强调的是不得以任何形式（包括买卖、出租、抵押）非法转让，强调国家对矿产资源的最终控制，而不是不能转让。国家作为矿产资源的所有者，当然有权转让矿产资源，这不与宪法、民法通则矛盾。遗憾的是1986年及以后的矿法对矿产资源转让只字不提，甚至尽量绕开、规避，有杞人忧天之嫌。实践中，转让矿产资源普遍存在。矿产资源经过开采、选矿、冶炼后形成矿产品，矿产品是矿产资源的一种存在形式，是附加了劳动投入的矿产资源，矿产品的转让至少是矿产资源的转让。国家（国有企业）开采矿产资源，出口矿产品就是矿产资源的转让，矿产品进入民营企业等生产领域也是矿产资源的转让。顺便指出，这与矿产资源是否具有劳动价值论中的所谓“价值”无关，这里强调其所有权的变化。

以铁矿石为例，国家通过国有企业转让铁矿石、铁精矿，都是矿产资源的转让，但转让的时点不同、所附加的劳动投入不同。采矿权人开采矿产资源并获得矿产品所有权也是矿产资源的转让，将转让的时点更提前了。矿产资源转让的时点有先有后，但都是国家行使其矿产资源所有权的结果。事实上也只有通过转让其所有权，矿产资源才得以进入各行各业、千家万户，成为“人类社会发展的重要物质基础”。转让矿产资源并非一定违法行为，关键要看谁在转让，是否有权转让。而不是一提到矿产资源转让就“谈虎色变”，马上寻求其他的理论“支撑”，如以上“采矿权有偿使用制度”的研制。

二、似买卖而非买卖

如前分析，采矿权具有矿产资源转让的性质，能否将采矿权看成是矿产资源的买卖呢？答案是否定的。主要原因如下：

1.国家设置采矿权是发挥市场机制的作用，吸引社会投资，使矿产资源进入到生产流通领域，发展国家的物质文明和提高国家的综合国力。采矿不仅是采矿权人开采矿产资源取得矿产品的权利，同时也是采矿权人的义务。矿产资源开采不同于普通商品从一地到另一地简单的位置变动，其工程建设周期长，工艺复杂，是人力、资金与技术的高度结合，采掘业也是大公司、大企业、甚至跨国公司集聚的领域，也是国民经济的重要部门。国家之所以非常重视采矿权申请人的资质，在于其有无能力经济、有效的履行其开采矿产资源的义务，以更好地发挥矿产资源的潜在效能。因此采矿权不是简单的矿产资源转让，不是对所有权转让后的矿产资源置之不理。

2.矿业活动所涉利益极其复杂。采矿权人作为市场人，通过开采矿产资源获取矿产品，其志在于谋求经济利益。矿产资源开采活动还会对生态环境造成影响，对当地的基础设施过度耗费等等从而把普通公众卷入其中。当矿区占有耕地时，还涉及采矿权人与土地所有权人的利益协调问题。所以不同主体对在整个矿产资源勘探开采过程中具有不同的利益追求，矿业活动是一项系统工程，而非简单的矿产资源转让所能涵盖。

3.采矿权人拥有、开采矿产资源的权利不能在市场上自由流通、转让，采矿权的转让是相关权利义务的整体转让，是合同的转让，要经过合同的相对方——矿管部门的批准或允许。从这点上说，采矿权的转让与其他商品的买卖有着本质的区别。在一些国家，重要矿区采矿权转让还须经过新一轮的招标，选择受让人，其实质是一个收回欲转让的采矿权并重新出让采矿权的过程。

4.从实践看，过分强调采矿权矿产资源买卖的性质易致采矿权的市场的炒作，淡化采矿权人环境保护等义务意识，不利于正常矿业活动的进行，违背国家设置采矿权的初衷，在中国现行的自助式采矿权制度下尤其易造成资源浪费，形成掠夺式开采的不良行为。

三、似民事合同实为行政合同

1994年矿产资源实施细则规定了采矿权人权利义务，随着中国矿业权制度的发展，必将逐步规范、明确。2000年、2003年分别出台了《矿业权出让转让暂行规定》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，确认了批准申请、招标、拍卖、挂牌等采矿权出让方式。2003年《管理办法》第22条规定，以招标拍卖挂牌方式确定中标人、竞得人后，主管部门应当与中标人、竞得人签订成交确认书，并明确说明成交确认书具有合同效力。

国家同时是矿产资源的所有者及管理者，在采矿权协议中其是所有者身份还是其管理者身份呢？这其实是国家的本质问题。国家通过宪法规定矿产资源属于自己所有，具有革命性的意义。国家的矿产资源所有者身份派生于其管理者职能或国家本质，国务院行使对矿产资源的所有权则是国有资产管理的范畴，具有宪政的意义。因此，采矿权成交确认书不是一般意义上平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，即它不是普通的民事合同，而是行政合同，具有行政合同的特征。

首先，合同的当事人一方为行政主体，即地质矿产主管部门。行政机关一般有行政主体和民事主体双重身份，以其民事主体身份签订的合同，如与家具厂签订的办公设备购置合同，是民事合同。只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同，如民政部门为实施救灾而购买救灾物资所签订的合同。采矿权成交确认书体现的是地质矿产主管部门的行政主体性质。

其次，合同的目的为实施行政管理，维护公共利益，而不是为了自身经济利益。采矿权成交确认书规范了采矿权人、地质矿产主管部门的权利义务，目的是加强矿产资源的保护与管理，最大程度发挥矿产资源“人类社会发展重要物质基础”的作用，保障人民生活和国家现代化建设当前和长远的需要，直接体现了地质矿产部门的管理职能。

第三，地质矿产主管部门对于合同的履行享有监督权、指挥权、单方变更和解除权。合同订立后由于公共利益的需要或法律政策的重大调整而必须变更或解除合同时，可以行使单方变更、解除权。地质矿产主管部门的这种行政优益权在中国矿业活动实践中是客观存在的。

四、采矿权——行政合同内容设置的思考

行政合同结合了合同与传统行政行为的特点，是一种非常灵活的行政管理方式。一方面，体现了民事合同中契约自由的精神，反映了采矿权人的意志，有利于激发其积极性和创造性；另一方面，明确了主管部门和采矿权人的权利义务，使矿产资源管理目标具体化。合同履行中同时保留了主管部门的行政优益权，对合同的履行有监督权、指挥权保证了管理目标的实现。但是行政合同也要遵守合同实际履行、本人亲自履行及诚实信用的原则。一经签订，对双方都是一种约束和限制。科学设计合同内容，对于实现矿产资源的集约节约开发、绿色开发、和谐开发十分重要。

1.采矿权模式的选择。采矿权人通过开采矿产资源取得矿产品，采矿权可采用两种模式：（1）在一定范围、一定时间段内授与采矿权人采矿权，权利人通过采矿活动取得矿产品；（2）将一定范围内的矿产资源转让给采矿权人，权利人在一定期限内通过采矿取得矿产品。模式（1）强调采矿权的期限性，时间到则采矿权终止。有点像自助餐，可以将其称为自助式采矿权。权利人根据自己利益考量，容易导致采富弃贫，形成资源浪费，对矿产资源所有人不利。中国现行的采矿权这种模式的色彩较重，即先取得采矿权，后取得矿产品。模式（2）强调权利人对矿产资源的占有，矿产资源采完权利终止。与模式（1）不同，是先取得矿产资源，跟进以采矿权。其产权关系更加明确，权利人容易对自己的长远利益作出规划，根据市场的变化作出适当调整，自律性较强。可以将其称之为自主式采矿权。

中国矿山企业开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率以及综合利用水平都较低，矿业权人热衷短期行为，缺乏保护和珍惜矿产资源的长远动力。这与中国采用自助型矿业权制度有很大关系，实践中采矿权的期限很短，甚至有的只授一年，采矿权所授年限与矿产资源储量不匹配，造成掠夺式开采。矿产资源开发一般都在边远山区，监管困难。因此，自主型采矿权更有利于矿产资源的综合利用，减少监管成本。另外，采用自主式采矿权应对拟设采矿权的矿区完成较为详尽的勘探，为采矿权的评估提供准确依据，不应只限于完成必要的勘探工作的粗放式管理。

2.地质矿产部门行政优益权。行政合同行为是行政行为的一种，行政主体为实现行政管理目标、维护公共利益对于合同的履行享有行政优益权，具体体现为监督（下转130页）（上接118页）权、指挥权、单方变更权和解除权。但是中国现在还没有规定行政合同的法律，有关行政合同的变更、解除可以参照合同法的规定。由于一方违约，致使合同的履行不必要的，可以变更我解除合同。如果是采矿权人违约，行政机关有权单方面变更或解除合同，同时对采矿权进行制裁。如果是行政机关违约致合同无法履行，采矿权人可要求变更或解除合同，亦可要求行政机关赔偿其所有损失。地质矿产主管部门应当谨慎行使其行政优益权，尤其是合同变更与解除权。中国矿业存在行政优益权过度使用的倾向。

3.政策的汇总或表现形式。采矿权——行政合同，终归是一种行政行为，是一种执法行为，行政机关、采矿权人的各项权利、义务，如各项税、费征收等都必须有相应的法律依据。行政合同要反映相关的法律、法规、政策精神，这些文件在合同里要有适当的反映，不能“按照相关法律法规”一言以蔽之。关于环境保护、水土保持、复垦等采矿权人义务要因矿制宜，给以明确，以便合同的顺利履行。

4.各项费用。由于矿业的特殊性，建设周期较长，矿山的经济寿命也较长，因此涉及采矿权里的各项税费首先考虑用矿产品销售收入的百分比来计算，而不是具体的数值，减少长时期内由于通货环境的变化可能调整的次数。

参考文献：

[1] 朱晓琴，温浩鹏.对矿业权概念的反思[J].中国地质大学学报，2010，（1）：81-86.

[2] 甘藏春.在《矿产资源法》修改协调小组会议上的讲话[J].国土资源通讯，2012，（2）：19-21.

[3] 李显冬.《中国矿业法修订》研究课题建议书（节选）[J].资源与人居环境，2007，（11）：20-25.[责任编辑 陈凤雪]

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