地方政府健全教育经费保障与统筹机制若干思考

【摘要】有效教育投入是保障国家长远发展的基础性、战略性科学决策。本文从如下方面阐述了地方政府健全教育经费保障与统筹机制的教育科学性：1. 全面落实国家教育投入政策，确保教育经费有效增长；2. 健全科学的教育投入机制，切实提升教育经费保障水平；3. 完善省级教育经费统筹机制，促进教育事业均衡发展；4. 健全教育经费监管机制，实现教育投入最大效益。

地方政府；教育经费；保障与统筹机制；健全

【关 键 词】

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《纲要》）颁布以来，我国教育经费投入呈现出三个显著特点：一是财政性教育投入增长速度大大超过经济的增长速度，近三年来财政性教育经费每年以超过23%的速度递增，教育财政状况大为改善；二是投资主体已形成以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的崭新格局；三是投入重点开始转向基础教育尤其是九年义务教育，中央和县以上各级政府对贫困、边远及少数民族地区的扶持力度明显增大。但源于多种因素，我们尚未建立起科学的现代教育拨款体系与财务管理体系，由此造成教育部门“缺钱花”（“虚增”）和“乱花钱”（“滥用”）现象并存，并有形成新的恶性循环的危险。又鉴于历史欠账太多，2012年实现教育国家财政性教育支出占国内生产总值比例4%的目标，无疑是一项特别艰巨的任务。因此，地方政府增大教育投入，尽快建立科学有效的教育经费投入保障和统筹机制，显得格外紧迫和重要。

一、全面落实国家教育投入政策，确保教育经费有效增长

国家《纲要》明确要求：“健全以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制，大幅度增加教育投入”，并规定2012年实现国家财政性教育支出占国内生产总值4%的目标。现阶段我国财政性教育经费的80%出自地方政府。教育投入是地方政府制定和实施国家教育改革发展规划的关键指标，也是衡量这一规划是否成功的最重要因素。为此，在强调中央政府加大转移支付的同时，地方各级政府应采取更加有力措施，全面落实国家教育投入政策，财政资金优先保障教育投入，同时拓宽经费来源渠道，实现教育投入持续大幅度增长，提高保障水平。这里说的是“全面落实”，并非“部分”或“虚假”落实。

（一）严格落实教育经费法定要求，实现“三个增长”

为保障财政性教育经费投入，《教育法》规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”落实“三个增长”是现阶段教育经费稳步增长的法律保障和可靠基础。要严格按照教育法律法规规定，保证年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求，保证教育财政拨款明显高于财政经常性收入增长。国家督导办和地方督导机构的报告都揭示，中西部尚有相当数量的市（州）、县（市）未做到“三个增长”。有的地方居然把学校门前修一条路的数千万投入也计入“三个增长”。这是一个严峻的问题！应坚持从“预算和决算”、“地方预算和中央预算”等方面促进教育投入到位。

（二）足额征收教育费附加，依法专项用于教育事业

《教育法》规定：“税务机关依法足额征收教育费附加，由教育行政部门统筹管理，主要有于实施义务教育”。现在国家已统一了内外资企业和个人教育费附加制度，按照增值税、营业税、消费税的3%比例，全面、足额征收后，专项用于教育事业。这是国家拓宽教育经费渠道，有效提高教育保障水平的重大举措，执行中应不折不扣。从各地实际情况看，还应在“一足两严”（足额征收、严格管理、严格使用方向）三个方面不断努力。

（三）全面开征地方教育附加，落实从土地出让收益中按比例计提教育资金

《教育法》规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用”。吉林省根据《财政部关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》的要求，及时印发了《吉林省地方教育附加征收使用管理办法的通知》，已从2011年起全面开征地方教育附加，统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2%比例征收；同时，从当年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例，计提教育资金。有效拓宽了教育经费渠道。应防止教育投入“挤出效应”和土地使用权出让收入基数“缩水”现象。

（四）充分调动全社会办教育的积极性，扩大社会资源进入教育的途径

吉林省足额征收教育费附加、开征地方教育附加、土地出让收入提取教育基金后年增加教育投入29亿元，其中教育费附加增加6亿元，全面开征地方教育附加增加11亿元，从土地出让收益中计提教育资金增加12亿元，长春市仅土地出让收益可提取7亿多，但与教育实际需求仍有较大距离。社会投入是各国（包括各发达国家）教育投入的重要组成部分，应予高度重视。我国近年来教育社会投入绝对数不断增加，但占教育总投入的比重却逐年下降，亟应采取措施应对。一是完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学；二是完善非义务教育培养成本分担机制，根据经济发展状况、培养成本和群众承受能力调整学费标准；三是完善捐赠教育激励机制，实行个人所得税税前全额扣除，对企业捐赠、出资教育的支出，按一定比例从当年应纳税所得额中扣除，吸引更多社会资金捐赠教育。借鉴国内外经验，通过改善外部社会环境和调整自身发展理念，增加社会捐赠幅度，扶持民办教育发展。

（五）实施重大项目，带动地方政府增加投入

《纲要》实施以来，国家以加强薄弱环节和关键领域为重点，组织实施一批重大项目，包括义务教育学校标准化建设、义务教育教师队伍建设、农村学前教育推进、职业教育基础能力建设、高等学校创新提升行动、中西部高等学校基础能力建设等。地方各级政府应抓住机遇，一方面根据国家的统一安排与部署，结合经济社会发展，积极申报，做好项目；另一方面采用配套资金等方式增加本级政府所必需的财政性教育投入。省本级应加大对欠发达地区、民族院校的经费支持力度。

（六）教育投入占GDP比例4%不是终点目标而是底线目标

2012年实现教育财政投入占GDP比例4%的目标是国家为保证教育事业发展规定的一个硬指标。地方各级政府要采取一切有力措施予以落实。财政部门应妥善处理好结构性减税与筹集教育资金的关系，在采取措施减轻企业税费负担以及土地出让收入可能因国家房地产调控政策大幅减少的情况下，按照政策规定，努力完成教育资金筹集任务，保障教育投入的需要。相关部门应协调配合，形成工作全力。尤其还要明确，实现财政性投入占GDP比例4%，不是教育投入的终点目标，而是2012年底的底线目标。各地应在此基点之上，围绕“两基本、一进入”的教育事业发展总目标，保证教育经费持续稳定增长。

二、健全科学的教育投入机制，切实提升经费保障水平

国家《纲要》指出，要“进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长”。目前，国家和地方财政对教育的投入呈现大幅度增长态势，我认为应抓住有利机遇，通过各种实验，使有效政策固化，突出“一个建设、三个完善”，抓紧建立健全更为科学有效的地方教育投入保障机制，使之成为公共财政体制和政府教育管理体制的重要组成部分，把教育经费保障提高到一个新水平。

第一，依据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准，尽快实现“标准化”建设。这无疑是一项异常艰巨而紧迫的任务，也是完善地方教育投入机制的必解之题。2006年，农村义务教育学校公用经费首先被纳入公共财政保障范围，中央和地方财政依据生均经费基本标准和财政拨款具体标准，按照比例每年不断提高农村中小学人均公用经费保障水平，2008年秋季学期起全国城市义务教育阶段学校也被纳入公共财政保障，实行了免收学杂费政策，是固化地方政府投入责任的基础建设。我这里呼吁国家层面在深入调研的基础上，围绕实施《纲要》，按照新的教育改革和发展战略目标和发展任务，尽快完善已出台的学校生均经费基本标准和学生生均财政拨款基本标准，并抓紧制定公办幼儿园、中等职业学校、普通高中以及其他类教育生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准。学校内部岗位的某些标准，如班主任津贴等也应及时调整。一些地方已展开这项工作，为建立完善教育投入保障机制奠定基础。

第二，完善国家义务教育投入机制。国家《纲要》已将“义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入机制”。深化农村义务教育经费保障机制改革，仍是教育投入的重中之重。据吉林省调查，目前农村义务教育阶段学生生均公用经费500、700元的标准，学校正常运转学校必须达到一定规模，千人以上规模学校可基本满足，500～800人规模勉强运转，500人以下则运转困难。东北冬季供暖长达5月（中小学校去除假期也有4月），由于燃煤涨价等因素，目前生均取暖费90元远远不足，应进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的高水平农村义务教育经费保障机制，把提高均衡水平与提高发展水平结合起来。美国义务教育经费占教育财政性教育支出的60%以上。我国应尽快出台城市义务教育生均经费基本标准和生均财政拨款具体标准相关政策。我省历史形成的农村“普九”债务，经多方努力已全部化解；应采取最严厉的措施，坚决遏制城乡义务教育学校发生“新债”。

第三，完善非义务教育投入机制。坚持政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，既增大政府投入，又完善成本的合理分担以及捐赠教育激励等机制，充分鼓励社会资本以不同的方式进入教育领域。学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，在农村应以政府财政投入为主，建立起以公共财政为支撑的农村学前教育投入保障机制；中等职业教育实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制；高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。应尽快启动非义务教育阶段教育成本分担机制的工作，建立起科学的教育成本分担比例和收费标准动态调整规则；支持公办普通高校减轻债务负担、化解债务风险。吉林省将通过省财政加大投入、建立奖励机制等，在2012年底将公办普通高等学校债务风险降至合理区间，浙江省已将高校银行贷款转为省财政的借款（实为减免贷款利息），同时建立健全防范高校债务风险长效机制，尽快出台普通高中债务化解办法。

第四，完善对贫困地区、民族地区、边境地区教育以及特殊教育的投入机制。这应当是国家教育投入的大政策。少数民族学校（班）、特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应高于普通学校学生人均公用经费标准，切实提高其经费保障水平，逐步全面实施残疾学生免费义务教育，完善中央财政和地方财政分担比例，突出关键领域和薄弱环节，支持中西部地区和民族地区教育事业健康发展。

第五，完善家庭经济困难学生资助政策体系。我们已初步建立起以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系，包括义务教育阶段施行“两免一补”（免学杂费和书本费、补助寄宿生的生活费）、扶持贫困学生就业、中等职业教育免除农村家庭经济困难学生和涉农专业学生学费、国家奖学金、助学金、国家助学贷款、学费减免等。当务之急是在已有的资助政策基础上扩大资助范围、提升资助水平。首先要扩大资助范围。目前，资助体系尚未完全覆盖学前教育、普通高中教育、研究生教育阶段的家庭经济困难学生，应逐步扩大资助范围并建立相应学段的资助制度。其次，要提高资助水平。提高义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，扩大享受生活费补助的寄宿生覆盖面，改善义务教育阶段学生营养状况；完善普通本科高等学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生的资助政策体系和管理体系。这显然需要中央政府和地方政府共同努力。美国《卫生保健和教育协调法》规定自2010年7月1日起取消运转40多年的联邦家庭教育贷款项目，所有的联邦学生贷款从此转向由联邦直接贷款项目提供，意味着学生贷款机制向偏向政府调整。这很值得关注。从长远看，家庭经济困难学生资助体系应纳入社会资助体系。这既可使政府教育投入更“物真价实”，又能促使地方政府统筹发展与民生，实现区域政治、经济、社会协调发展。高校经济困难学生食堂就餐补贴应走“低保渠道”管理。

三、完善省级教育经费统筹机制，促进教育事业均衡发展

目前，地方各级政府正以教育法律法规为遵循，依法加大教育投入，优化财政支出结构，将教育作为财政支出重点领域予以优先保障，逐步提高财政教育支出占各级财政支出的比例，尤其是公共财政对义务教育的投入力度越来越大，学校办学经费不足问题较以往有很大改观。但一些地方办学基础弱，地方公共财政对教育的保障能力有限，没有建立科学的教育拨款体系与透明的学校财务管理体系，教育拨款和使用缺乏监督、约束机制。因此，必须健全省级政府对教育经费投入的统筹机制，作为完善教育投入机制的重要部分。综观世界各国，绝大多数国家的“省级”都在国家教育布局中扮演重要角色。我主张现阶段着力强化“五个统筹”。

第一，统筹学校公用经费保障渠道。进一步完善“以县为主”的义务教育管理体制，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，落实好各级分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制。对各级各类教育已经按政策标准落实了的如上级转移支付资金、原渠道教育经费等经费项目和保障渠道，应相对固定下来，形成长效保障机制；对还没有实施的经费项目和保障渠道要积极落实，切实保证国家规定的各项教育经费保障政策和措施落实到学校。

第二，统筹生均公用经费保障标准。由于受经济发展水平及其他诸多因素的影响，学校公用经费的基础水平必然存在差距。如，一些地方城镇化程度低、学校办学条件差、学校生源规模过小，经费问题仍然是困扰这里发展的难题。省级政府应按国家颁布的学校公用经费基本标准和生均财政拨款基本标准，区别不同地域、不同规模、不同类别学校的特点，合理确定学校办学经费底线，并在保证落实国家生均公用经费标准的情况下，做到逐步增加公用经费标准，加快缩小区域间、校际间的差异，确保学校教育教学质量公平；完善高等学校财政预算拨款办法，细化学生综合定额拨款标准，体现国家宏观政策导向和高等学校不同专业办学成本差异，并随着财力的增长逐步提高生均财政拨款标准。改变除义务教育之外各类教育政府投入责任模糊的状况。

第三，统筹学校经费预算制度。保证教师工资和学校基本建设经费由相关政府分项目、按比例承担，保证按规定标准的生均公用经费落实到位，保证学校教师培训、设备购置、取暖费等支出，保证教育教学科研活动的正常运转。义务教育学校实行预算制度是个新事物。县级政府作为义务教育经费的直接管理者和使用者，应按照各级政府的统一部署，按新的教育经费保障机制的要求，全面履行职责，科学合理分配资金，将各项公用经费支出全额纳入财政预算。组织开展了义务教育学校校长预算管理专题培训工作，内容包括农村教育经费保障机制政策与经费管理制度政策解读、中小学预算编制与相关软件培训及操作、审计案例等。吉林省中小学已全部按要求编制年度经费预算，基本达到依法理财、勤俭办学、预算执行到位的目的。

第四，统筹教育经费管理使用办法。严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律，加强学校财务会计制度建设。建立健全学校国有资产配置、使用、处置管理制度。加强基础信息管理，逐步分级建立中小学校资金拨付数据库。健全中小学校舍安全数据库，定期更新校舍数据，及时掌握校舍安全情况。加强财务资产管理及监督检查。督促各地财政部门按比例落实免学杂费资金和及时拨付资金，并全部用于学校公用经费支出，严禁截留、挪用或占用。强化教育收费“收支两条线”管理，注重检查环节，加大责任追究和整改力度。

第五，统筹教育经费绩效评价管理。强化重大项目经费使用考评，建立健全财政性教育经费投入增长考核制度、教育投入检查报告制度和年度公告制度，健全教育经费全过程监管制度，将教育经费绩效评价纳入三个体系：上级政府对下级政府绩效评估体系，上级教育行政部门对下级教育行政部门年度绩效评估体系，教育行政部门对学校、事业单位教育重点工作目标管理责任制考评体系，其结果应作为改进预算管理和经费管理的依据，作为资金分配和动态调整的依据，作为政绩考核、评级选优的重要依据。

四、健全教育经费监管机制，实现教育投入最大效益

国家教育经费审计发现，由于受地方财力困难等因素影响，个别地方存在未严格按照规定的分担比例落实义务教育经费或滞拨、滞留；教育财政拨款增长比例低于财政性经常收入增长比例；未将义务教育经费全部纳入地方财政预算；财政教育经费增长不实；国家政策落实不到位、中职学生学籍管理不够规范；经费管理薄弱、内控制度不健全等问题。这说明建立健全教育经费监管机制，是科学有效使用教育经费发挥其最大效益的内在要求和重要保证。

第一，全面强化教育经费科学化、精细化管理。在增加财政教育投入的同时，要优化支出结构，突出重点，统筹安排使用好教育经费。坚持促进教育公平，处理好存量与增量的关系，加大义务教育均衡发展力度；认真研究普通高中取消择校后的投入体制问题，努力使财政资金使用得更加规范、安全、有效，提高资金使用效益；尽早制定国家财政支持民办教育发展的政策；严格教育收费审批管理，继续加大对地方政府教育收费项目的清理整顿力度，督促地方取消和纠正与国家规定不符的教育收费项目和政策；及时查处各种教育乱收费行为；搞好政策调研，完善学前教育收费政策，调整研究生教育收费政策体系；在投入项目上，尽可能改“专项”为“经常”，既可使投入更经济，又利于廉洁从政。

第二，建立健全教育经费内部监督制度。突出重点，强化对关键领域重点环节的监管和内部审计；切实做好专项资金审计，加强对“义务教育保障机制”、“985工程”、“211工程”、重大对外投资、合作办学、教育收费、科研经费等专项资金的管理与使用情况的审计，保证专款专用。认真开展预算执行和决算审计，加强对预算执行和决算审计的指导和监督。高校将预算执行和决算审计列为年度常规工作。通过审计增强执行预算的严肃性，科学分配资金，控制支出、减少节余，提高资金使用效益。做好经济责任审计工作，加大在重大经济决策及效果、内部控制制度的健全及执行情况等方面的审计力度，充分发挥经济责任审计在促进科学决策、推进依法治教、完善监督机制等方面的作用。开展高校教育资金效益审计，将事前审计、事中审计和事后审计相结合，将审计控制和审计评价相结合，评价投入的经济性、效率性和效果性，进一步促进控制工程造价，提高基建项目投资效益。对学校经费收支情况进行动态监管，使经费监管工作日常化，形成长效监管机制。应按照《审计法》的规定健全内部审计机构，配备相应人员，并保持其工作相对独立性。

第三，抓紧建立高素质的教育财务管理队伍。严格来讲，我们的教育管理大军存在“三少”：能进行财务分析决策的人少，能用财务为学校创造价值的人少，能履行财务总监的人少。应充分认识加强教育财务人员队伍建设极端必要性和紧迫性，采取切实有效的方法，提升队伍整体水平，造就一支“政策强、业务精、敢探索、作风正”的队伍。教育财务管理人员严格遵守《会计法》和修订后的《事业单位会计规则》，做到爱业、敬业、专业、精业。坚持知识更新，努力掌握专业技能。认真落实财务从业人员资格准入制度和人员岗位资格制度，抓好后续教育工作，实行自学与培训相结合、理论学习与实践相结合，不断增强业务能力。领导干部应增强科学理财、依法理财、民主理财的观念。

第四，提高教育经费管理透明度，扩大人民群众的知情权。发展教育、开发人力资源作为政府首要目标，决定了促进教育公平、提供公共教育服务是政府的第一责任。我们建议将国家财政性教育经费（含教育费附加、地方教育附加、地方基金）占GDP比重正式列入中央、省、市、县四级政府国民经济和社会发展的重要目标和约束性指标，将全社会教育经费占GDP比重作为预期性指标，定期公布、督查、评估其实施情况，向各级人大报告，并接受审议，强化人民政协和媒体对教育投入和使用情况的监督。上级人大应负有监督本级和下一级政府落实教育经费法定增长的职责，重视人民群众对教育的各种诉求。各级各类学校都要严格财务公开制度，定期向教代会、职代会作出报告，自觉接受监督，逐步理顺政府相关部门财权与事权的关系，强化政府督政、督教、督学的力度。

目前我国教育进入了最好的发展时期，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》全面实施，各项改革实验工作正在落实，但是发展不够平衡，改革还不深入，人民群众企盼的诸多问题尚未根本解决，而新情况、新问题却大量出现。其深层次原因在于我国教育事业正伴随着社会的变化而经历着艰苦的转型，因而教育从来没有像今天这样面对众多的利益相关体，这就使每种教育政策的出台都会引起不同视角的人们的审视，甚至引发相异的反响和评价，而教育政策（包括规划）本身又需要一个臻于完美的过程。此种社会转型期的困惑，无疑对我们如何正确回答现阶段中国面临的教育问题提出了严峻挑战。以上结合对《纲要》的学习和对实践的调研，提出了地方政府教育经费保障与统筹机制建设的“一个全面落实、建设三个机制”的构想，意在引起更加广泛、更加深入的讨论和探索，更希冀通过探索使我国在已成为世界第二大经济体的同时，真正成为世界最大的教育体系和内部结构较为合理的世界第二大教育投入国家。愿我们大家为此而不懈地努力。

参考文献：

[1]教育规划纲要学习辅导百问[M].教育科学出版社，2010，7.

[2]胡鞍钢，王磊.全社会教育总投入：教育发展的核心指标[J].新华文摘，2010，（18）.

[3]吴水澎.对我国会计改革和发展中几个问题的认识[J].会计之友，2012，（2）.

（作者为国家督学，吉林省人民政府参事）

（2012年7月17日）

推荐访问:统筹 地方政府 健全 教育经费 若干