地方政府在大学城发展中的角色重构

[摘要]我国大学城规划建设被地方政府赋予了极高的价值预设，并给予了很大支持。在大学城发展过程中，地方政府应转变理念，明确职责范围，避免管理的越位、缺位和错位，强化其服务协调、方向引导、资金扶持和公共事务管理等职能。

[关键词]地方政府 大学城建设 职能

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2016）04-0007-05

我国大学城始建于本世纪初。在大学城形态建设期间，地方政府投入了大量的人力、物力和财力。当形态建设完成以后，地方政府应转变理念，明确职责范围，积极主动地服务于大学城的发展。

一、国内外大学城发展现状

（一）国外大学城运行的几种模式

国外大学城的形成主要有两种模式：（1）自然发展型。一所或几所大学随着自身的发展，规模越来越大，以大学校园为核心形成了具有一定规模的城镇，大学成为城市的主体和灵魂，大学即城市、城市即大学。这是国外大学城形成的主要模式，以英国的牛津、剑桥，美国的耶鲁、哈佛大学城为典型代表。（2）规划建设型。政府是大学城建设的重要力量，政府、高校和企业等主体多方参与，相互合作、统一规划、共同构建。日本的筑波大学城则是这种模式的典型代表。大学城不同的形成模式决定了其运行模式的不同。与“自然发展型”和“规划建设型”两种典型的建设模式相对应，国外大学城的运行呈现为“社区式”和“联合体式”两种典型模式[1]。

1社区式运行模式的特点。自然发展型大学城在其长期发展过程中，运行体系随着城镇的自然形成、历史积淀而得到不断完善，整个城市围绕大学有序运转；大学与其所在社区（城镇）融为一体，没有明显的界限划分，大学、科研单位、企业与社区共生共融、互动发展；大学城没有专门的、特定的管理机构、管理人员和管理制度，日常的教学、科研之外的管理都是在社区层面上完成的，整个城市围绕着学校严格而有计划地组织着其社会生活。

2联合体式运行模式的特点。规划建设型大学城在短期内迅速集聚，其运行体系并不能随着物理形态大学城的迅速建立而建立，其组织架构、管理体制、机制需要不断厘清、完善。政府或者投资建设大学城、或者是大学城建设的重要力量，企业、大学（科研机构）积极参与建设；大学城建成后，三方共同参与大学城运行事务，形成统一发展的“联合体”。政府主要考虑社会发展需求和公共利益，企业主要追求利润和效益，大学和科研机构则主要考虑人才培养和科技研究与开发，三方互动、互补、互惠。

我国各地的大学城是本世纪初开始规划建设的，属于规划建设型大学城。因此，国外大学城的联合体式运行模式对我国大学城的运行具有借鉴意义。

（二）我国大学城发展现状

在我国大学城规划建设过程中，地方政府基本上都统筹建设规模，负责总体规划、政策支持、整体协调、土地供应和基础设施建设，一些地方政府还是大学城的投资主体；大学负责校园内教学、科研和后勤设施建设；也有企业和其他社会组织参与高校后勤服务体系建设、高科技产业选址与开发等。

我国大学城在规划建设期间，被赋予了很多美好的价值期望：内外开放、资源共享、相互合作、集约发展。然而，大学城这些内在的价值预期，并不会随着外在物化大学城的迅速建成而快速自然实现。从总体上看，我国大学城发展历史较短，大学城内外开放、资源共享、相互合作的协调系统和协作机制尚不健全；各独立法人单位之间条块分割，相互合作少、资源共享度低，协同育人、协同创新的协同环境尚未完全形成。尤其是地方政府在大学城运行、发展中的定位不准、角色不清、职责不明。

二、地方政府在大学城发展中的角色困惑

（一）推动建设有位与服务发展缺位

如前文所述，在大学城规划建设前期，地方政府给予大学城美好的价值预设；在大学城物理形态建设过程中，地方政府也表现出了极高的热情，投入了大量的人力、物力和财力。然而，一些地方政府推动大学城建设的内生动力还是经济、社会效益等方面的原因，关注得更多的是随着巨量建设资金的投入、巨量高素质人口和优质教育科研资源的集聚，大学城对当地GDP增长、第三产业的直接拉动和对城市化、城市现代化、人口结构改善、高素质劳动者供应的促进作用，而不是高等教育本身，不是教育发展模式的创新和产学研的融合。当大学城内高校逐步集中，教学楼、实验室、文化中心、生活区等基本建设初步完成，作为“城”的物化形态基本形成后，一些地方政府对大学城的运行、发展普遍重视不够、支持不足，配套政策缺失、综合协调乏力、服务发展缺位。

在笔者调查的62个大学城中，地方政府设立了专门运行服务部门（或者将大学城运行服务纳入政府部门职责）的有37个，占60%。其中，有20个大学城所在地方政府忽视了大学城内高校、科研机构、配套服务企业以及广大师生、科研人员这一服务对象的特点，稀释了对大学城提供有针对性的或有特色公共服务的职能，其职能和服务方式与一般的开放区管委会或者街道办事处没有实质性的区别，主要职能是招商引资、科技产业发展，土地征用、拆迁安置、土地开发以及执法、信访等。

（二）职责范围的模糊

《中华人民共和国高等教育法》第十四条规定：“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”第十三条规定：“省（自治区和直辖市）人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高校。” 这表明我国高等教育实行国务院和省（自治区和直辖市）“两级办学”的管理体制，市、县级政府没有管理高等教育的职能；地方政府中，省级人民政府有权利、也有义务对本地区的高等院校进行政策引导、统筹规划、组织协调和检查评价。因此，地方政府（尤其是市、县级地方政府）在大学城运行、发展中的定位，不仅是一个实践问题，也是一个理论问题。

市、县级地方政府除了有权对大学城诸如工商、税务、公安、交通、卫生防疫等一般性公共事务行使属地管理服务外，对大学城的发展规划、调控监督、综合协调、资源配置等管理服务职能没有法律依据。因此，市、县级地方政府囿于自身的职权职责，其日常管理服务工作很难覆盖大学城；即使市、县级政府成立了大学城管委会，作为派出机构专门服务大学城的运行、发展，同样由于法律授权和高校归属问题，其作用的发挥也是极其有限的，更多的只能发挥一般性街道社区或物业公司的职能，而很难发挥出促进大学城资源共享、校际合作、产学研融合的作用。

大学城的产生使地方教育行政部门对高等教育的管理更趋复杂化。在同一个大学城内，高校的属地、层次、性质、归口等可能各不相同，有部属高校、省属高校、地方高校，也有外省、外市高校的分校；有教育行政部门所属高校，也有其他部委办局所属的高校。由于隶属关系和行政管辖权问题，地方教育行政部门难以将它们统一纳入本地区发展规划，难以对其进行方向引导、统筹协调、政策支持和资金扶持。

（三）直线型组织结构的缺陷

高等教育系统本身是一个复杂的社会体系。在高等教育系统的组织结构中，主要采用科层制，是“直线型”组织结构，即有管辖权的地方教育行政部门，按照职能，负责审核高校设置、更名、撤销与调整，负责高校的教育督导、评估与检查，管理高校的人事、经费、招生、学籍、就业、教育国际交流合作等工作，规划和指导高校的教育教学改革、科研、产学研结合、后勤改革等工作，基本形成了“教育部（及其他主管部委）→省（自治区和直辖市）教育厅→学校→学校职能处室→学院→系→教研室”的纵向组织结构或管理模式。这种直线型组织结构或管理模式可以很好地“条线纵向”管理单个高校，却不太符合大学的整体性特点，很难对大学城各类资源实行整合共享，能难横向地协调大学城内各独立主体之间的相互关系，很难“横向块状”地服务、协调大学城内公共事务。

有管辖权的中央、省级政府及其职能部门，很少通过设立分支机构、派出机构（例如设立大学城管委会），或者通过委托授权的形式（如授权市、县级政府成立大学城管委会），对大学城进行延伸服务或横向块状服务，因而出现了“管事的看不见、看得见的管不着”的现象。在笔者调查的37个地方政府设立了专门运行服务部门的大学城中，专门运行服务部门由省级人民政府、省教育厅、市级人民政府、县级人民政府设立的比例分别是3%、14%、72%、11%。

三、地方政府在大学城发展中的角色重构

（一）地方政府在大学城发展中应强化的几个理念[2]

1统筹理念 。一方面，大学城内的高校是独立的办学主体，拥有依法自主办学、进行自我管理的权力。另一方面，大学城又具有整体性，大学城的价值在于大学城各功能要素之间、大学城与所在城市之间构成相互依赖、相互依托、相互作用、相互补充的组织关系，需要地方政府强化统筹理念，协调各方利益，化解各种矛盾，解决各类问题。同时，大学城的运行是一项系统工程，必须按照统分结合的思路，实行共性则“统”、个性则“分”的办法，引导其错位式竞争、差异化发展，促进优势互补、特色发展；运用“统筹兼顾”的方法，实行各高校多领域、多层次、多形式的协调与合作，形成高校之间既竞争又合作的组织关系，形成一种协作共生的社会和文化生态，促进各高校的协同发展。

2共享理念。若干所大学在地理空间上集聚在一起，仅仅是大学城存在的外在物理形态或者空间表象，而实现内外开放、资源共享、集约发展才是大学城的内在价值所在。虽然资源共享的长远或整体价值已被普遍认同，但由于大学城内各独立利益主体之间是既合作又竞争的关系，具有自身利益优先的内生动力；各利益主体担心自己的优质资源被共享后会削弱自身利益和竞争优势，更多的是希望共享别人的资源而不是自己的资源被别人共享。同时，各利益主体拥有的资源在数量和质量上也具有不平衡性，导致大学城各利益主体推动整体共享的内在动力不足。这就需要政府作为公共利益的代表和公共服务的主体，强化共享理念，尤其要探索建立经济核算及成本补贴机制，以及配套政策、协调机构，加强对资源的柔性整合利用，集各校之所长、展各校之特色，实现资源的共建、共有、共管、共享，促进高校集约发展、集群发展。

3联动理念。大学、大学城、社区、地区四者应该是一个和谐的生态体系，四者应该由“地域性”融合走向人才培养与吸纳、科学研究与成果转化、社会服务与产教融合、文化传承与创新的“血缘性”融合。地方政府要真正确立联动理念，把高等教育的发展和人才支撑、知识创新、生产力转换、区域社会经济发展、城市生态环境建设等系统地规划在一起，以“血脉相连”的方式滋养大学、城市。就大学城内部而言，各高校事实上已经结成了发展共同体，特别是在新生报到、学生放假以及处理涉及多校突发事件时，启动联动机制就显得尤为重要。作为大学城关系的综合协调者、公共服务的提供者和守护者，地方政府必须强化各方的联动，突破单位分割、各行其是、以邻为壑的藩篱。

4多元理念。特色与个性是每个高校得以健康可持续发展的源泉与动力。围绕推进政校分开，各高校应建立起依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。因此，地方政府应该强化多元理念，明确权责边界，主动开拓为学校、教师和学生服务的新形式、新途径，尊重高校的独立办学自主权，避免越权越位、干涉干扰高校办学现象的发生。

（二）地方政府在大学城发展中的角色重构

1服务协调。政府既能促进社会发展，也能阻碍其发展。要使政府对社会发展起到积极的促进作用，就需要建立起有效且有限的政府[3]。有限政府暗含的逻辑，在于建立“服务型政府”：政府只是公共服务者和协调者，政府只是为人们服务的手段而非目的；政府的权力受法律限制、受社会监督。党的十六届四中全会将我国政府职能转变的方向明确为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，提出建设“服务型政府”的目标。党的十八大报告则为“服务型政府”的形态确立了四大标准和四大目标，即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。教育部《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）也指出：“以进一步简政放权、改进管理方式为前提，加快建设法治政府和服务型政府，主动开拓为学校、教师和学生服务的新形式、新途径”；“要促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。地方政府是政府公共服务体系的基础，它在架构服务型政府的过程中发挥着重要的作用。

基于建设“服务型政府”的要求以及我国大学城内高校与大学城所在地的市、县级地方政府没有直接隶属关系这一现状，要求地方政府在促进大学城发展问题上转变行政管理职能，弱化直接管理，强化协调与服务，即明确其自身“服务者”的角色定位，协调大学城相关利益主体的关系，承担起公共服务的职责。

虽然大学城内的高校具有共同的利益，但相邻而居并不必定能使各独立的利益主体结成利益共同体，各高校自身利益优先的内驱动力必然影响到资源共享的充分性。因此，地方政府作为超然于各高校私利之上的公共利益提供者、守护者，应该在促进大学城发展中发挥综合协调作用。在服务大学城发展过程中，高校及其师生是地方政府的主要服务对象，应该建立起体现大学城特色的多元化地方政府绩效考核和问责监管体系，由以政府系统自我评价、自我考核、自我监督、自我问责为主，向高校及其师生参与评价、考核、监督、问责为主转变，及时纠正地方政府在服务大学城发展中的越位、缺位、错位现象，全力体现地方政府的公共服务能力与水平，有效促进地方政府公共服务能力的提升。

2方向引导。从高校的办学主体地位、办学自主权和学术自治、学术自由方面考量，高校应该获得更大的办学自主和自由，地方政府不应该干涉、干扰大学城内各高校的办学。但从大学城与地方经济、社会发展积极互动的角度考虑，办学自主、学术自治与抱团发展、服务地方并不矛盾，二者并不存在逻辑上的非此即彼关系，地方政府可以引导大学城内高校朝着大学城当初规划建设的价值预期和服务区域经济社会的方向发展。地方政府应明确大学城改革发展中政府、院校、行业企业等各方的责、权、利，把大学城发展纳入地方经济社会发展规划，引导各办学主体办出特色；发挥政策的引导作用，如在项目审批、专业设置、资源配置、经费投入等方面对共享项目、合作项目给予政策倾斜；对在降低办学成本、提高办学效益、提升办学质量等方面具有积极意义的校际合作、项目共建、资源共享等，给予政策激励。

在教育资源配置上，我国教育行政部门尚未充分发挥宏观调控作用，不够重视资源的动态效用。教育行政部门习惯于根据单个高校的需求来配置教育资源，资源一旦分配下去，就“静止”地落户在一个高校，对于如何使资源在一定时空范围内服务于更多的需求者则考虑不够。在教育评价上，我国教育行政部门过多地参照投入性指标进行质量评价，如生师比、设备达标率、校园面积等，教育评价（评估）指标体系也是依照评估单一高校而设置的。有高校管辖权的地方政府（教育行政部门）在评价大学城高校时，要弱化对资源的占有，强化对资源的使用，增加产出性指标（绩效性指标），引导高校实行开放合作、资源共享，提高办学效率。绩效指标体系的设置可以考虑以下因素：校际公开选修学分指标（学生跨校选课、选学分率）、生均教学成本、资源共享率、资源实际使用率等。在学科、专业、课程评比、重大项目申报、教学成果奖评定等方面，应鼓励校际共建、合作和共享。同时，有高校管辖权的地方政府（教育行政部门）要充分调研、科学规划、统筹协调，明晰共享资源的所有权、收益权及校际责、权、利之间的关系，建立利益分配、补偿制度，激发高校参与资源共享的积极性和主动性。

3资金扶持。地方政府可以通过投入引导资金、专项资金、配套资金、财政补贴和共享合作绩效考核奖励资金等形式，发挥地方政府财政的导向效应，加大公共投入，引导高校和企业在共享项目，如开放实验室或共享型实训基地建设、师资培训、专业群建设、信息化平台建设、产学研合作平台建设等方面给予财政扶持，引导大学城各办学主体扩大开放共享面，实现优势互补、资源共享。尤其是对建成的公共平台和共享项目，应该设立专项经费或财政补贴，用于设备设施的维护维修等日常管理运行经费。

对大学城高校有管辖权和财政拨款责任的地方政府，应研究制定相关政策与制度，有效引导和规范合作、共享项目的建设内容与活动，并将合作共享、产学研一体化成效纳入到高校的目标管理和绩效考核内容之中，探索实行财政拨款与绩效挂钩制度，向集约化办学成效突出的项目和单位倾斜。

4公共事务管理。大学城是一个高等教育社区，必须作为城市的一个组成部分来建设和管理。整个社区的公共道路、桥梁、通讯、网络、有线电视、给排水、供电、煤气等公共基础设施建设和管理必须市政化，大学城所在地政府应该承担社区公共基础设施的建设、管理职责；整个社区的托儿所、幼儿园、小学、中学、养老院、医院、公园、文化馆、图书馆、体育馆等公益事业必须社区化，大学城所在地政府必须承担社区公益事业组织兴办者的职责；整个社区的社会治安、市容市貌、公共交通、公共卫生、公共绿化等公共事务，必须纳入大学城所在地政府管理范畴。

大学城及其周边的社会治安和社会稳定维护问题重大。大学城内几万、十几万年轻人高度密集于一个开放的区域内，他们一方面在思想观念、价值追求、行为方式等方面具有差异性，另一方面又具有容易冲动、感性多于理性的共同性。思想、行为和肢体上摩擦的概率增多，人群集中使得信息传递、思潮传播和情绪波动极易形成大面积共鸣共振而产生“蝴蝶效应”，这极大压缩了处理问题的时间和空间。而大学城的新建使得教师“走教”成为常态，师生联系交流机会减少，课堂以外教师对学生的控制或者影响弱化。这就需要地方政府建立和完善大学城重大事项社会稳定风险评估、应急机制。同时，大学城开放式管理的格局，使得大学城与周边的物流、人流和信息流交换频繁，而大学城周边出租房多、无证摊点多、娱乐场所多、交通隐患多的现实又极易使校园问题社会化、社会问题校园化，将安全事端“拦截于校外”的难度大大增加。这就需要地方政府统筹协调、明确职责，确保高校、后勤服务单位、社会有关方面和地方政府的职能部门，在大学城公共事务管理、公共服务上实现协同服务、协同管理、共保平安、共建和谐。在大学城的社会治安和稳定协调管理上，可以重点采取三方面的措施： 一是以大学城管委会为统筹协调、统一指挥主线，以驻地公安派出所为业务主管，以大学城及其周边各单位为管理主体，实施网格化管理。在保证大学城各单位管理自主权和主体责任的基础上，明确各管理责任区的范围、对象、目标，实现属地化单元管理和网格化联动管理的结合。二是建立校际、警民间、地方和大学城之间联防、联治的联动互通机制，如日常工作协调和沟通制度、联合巡逻制度、大型活动安全预案联建机制、网络和群体事件合作处理机制等。三是建立高校、后勤服务单位、社会有关方面和地方政府职能部门齐抓共管的工作模式。驻地公安派出所应该针对大学城的特点，重联动、重教育、重服务，将工作重心前移，以预防为主，将警务工作逐步渗透到大学生的学习生活之中。

参考文献：

[1]胡超大学城的建设与管理模式研究——以山东三大大学城为例[D]山东师范大学，2010

[2]金一斌建设和谐大学城：理念和着力点[J].江苏高教，2011（2）：30～31

[3]刘伟，毛寿龙地方政府创新与有限政府[J].学术界，2014（4）：44

（责任编辑：刘新才）

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