完善财政转移支付制度，推进青海主体功能区建设

【摘 要】根据国家主体功能区建设的思路，青海省的行政辖区内除少量的地区属于重点开发区外，大部分地区属于限制开发区和禁止开发区，这种定位的确立和运行势必会使本来就困难的青海地方财政更加困难。因此明确了青海省在全国主体功能区划分中的定位和由此形成的财政困难，就需要调整和完善中央对青海省的转移支付制度，以协调青海省的社会经济发展。

【关键词】转移支付制度 青海 主体功能区

根据全国主体功能区建设的思路，青海省的行政辖区内除少量的地区属于重点开发区外，大部分地区属于限制开发区和禁止开发区，这种定位就决定了青海省在未来经济社会发展中，不能仅靠大规模的资源开发和牺牲脆弱的生态环境来发展社会经济，相反要进行有节制的进行资源开发利用，甚至为保护脆弱的生态环境要退出许多开发领域，实行生态恢复和保护。这种发展战略的确立和运行势必会影响青海省社会经济发展进程，势必会减少青海省的本级财政收入，使本来就困难的地方财政更加困难。因此，明确了青海省在全国主体功能区划分中的定位和由此形成的财政困难，就需要重新调整和完善中央对青海省的转移支付制度，以协调青海省的社会经济发展。

一、主体功能区建设过程中青海省面临的财政困难

由于受较落后的经济社会发展水平影响，青海财政一直非常困难。尽管西部大开发以来青海财政实力不断增强，但规模小、集中度低。地方财政一般预算收入总量仅占全省生产总值的8%，除比西藏略高外，低于全国其他省份。在财政支出的总量中，地方财力自给率仅为20%，财政收支矛盾十分突出。

根据主体功能区建设的思路，青海省的大部分地区属于限制开发区和禁止开发区，这些限制开发区和禁止开发区主要是民族聚居地区，自我发展能力差，人口不能实现完全转移，其生态地位又较为重要。因此，限制开发区需要加大对生态建设和环境保护的力度，确保生态安全；增加公共服务设施建设的投资，保证其享有均等化的基本公共服务。禁止开发区域要实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，逐步成为保障全国生态平衡。这些都需要大量的财政投入，无形中会加大地方政府的财政负担，这意味着青海省的财政将更加困难，资金缺口将更大，也意味着青海财政对中央财政的依赖性将进一步加大，因此客观要求中央应加大对青海的财政转移支付。

中央现行的一般性转移支付办法是按照“一般性原则”来设计和实施的，这种制度安排片面强调全国财政的平均水平，而忽略青海省财政运行中存在的特殊方面。在推进主体功能区建设的进程中，中央应该充分考虑青海财政存在的特殊因素，因为这些特殊因素中，有些是因为青藏高原地区特性所造成的，如高原医疗卫生问题、取暖问题、寄宿制教育问题等；有些是因为国家安全、民族团结和生态安全方面的原因形成的，如青南藏区的稳定、三江源生态保护等。这些情况的现实存在是造成和加剧地方财政困难的重要原因，也是制约青海省推进主体功能区建设的直接障碍。

二、调整和完善中央对青海省的转移支付制度

从推进主体功能区建设的现实需要出发，建议中央对现行的一般性转移支付办法进行修改和完善，在此基础上充分考虑青海省在推进主体功能区建设的特殊需要，进一步加大对青海省的财政转移支付力度。

1.改进标准财政收入的计算办法，增加转移支付总量

现行的中央转移支付办法中，一个地区的标准财政收入由地方税收收入和非税收入两大块构成，同时，将“行政性收费收入”从非税收入中剔出出去，不作为标准收入的构成项目来考核。这种计算方法的弊端在于：一是以GDP值、工业增加值、企业销售收入等经济指标来计算各地的收入能力和收入努力程度容易造成收入“虚假”。如享受减免税政策的企业，其产值虽计入了GDP总量，但没有给地方财政带来相应的税收收入。二是以财政决算收入来核定实际的收入水平有失合理。其原因是对财政决算收入中所包含的一次性、不稳定的收入难以判定。如非生产性投资拉动的一次性收入。三是将“行政性收费收入”不作为标准收入的考核内容有失公平。由于“行政性收费收入”占非税收入的比重较大，加之地区间社会、经济发展水平差异较大，各省实现的“行政性收费收入”总量有多有少，这样一来，财力较差的地区实现的“行政性收费收入”少，其财力就更少。其反映在标准收入的计算上也是同样如此，如果不剔除该项因素，应该说“行政性收费收入”量越小的地区，其标准收入也相应地就越小。由此可以看出，中央现行的标准财政收入的计算方法有许多改进之处，因此我们建议：

第一，将“行政性收费收入”纳入标准财政收入的考核范围，以全面、真实地反映各省的实际财政收入水平。

第二，认真考虑对财政贡献率的各种影响因素。一是非生产性投资拉动型创造的GDP。它所创造的财政收入，仅仅是一个地区建设期内的临时性收入，如果将此计入一个地区的标准财政收入，一旦投资建设期结束就会使地方财政收入出现较大的波动，而且，对于引导一个地区投资结构，也会产生负面影响。二是中央所属企业创造的GDP。按现行的税收管理体制，中央所属企业的税收，由国家税务局系统征收，它们带动了地方经济的发展，但对地方财政的贡献率极低，但它们创造的GDP等，却同样计算在地方统计范围之中。如果把它们作为计算一个地区标准财政收入的依据，显然不符合客观、科学的原则。例如，青海启动了三江源生态治理工程后，在未来五年，中央财政投入75亿元的资金。这些投资最终都将转化为青海省的GDP。但是，该工程投资中有相当一部分资金用于了生态移民、草原植被恢复、人员培训等，对地方财政的税收贡献很小。如果把公益型投资项目创造的GDP，不作具体分析而全部作为计算标准财政收入的依据，势必虚增地方财政的标准财政收入。因此，我们认为，财政部在计算各地的标准财政收入时，对公益型项目创造的GDP应作具体的分析，对其中应扣除项目给以必要的扣除。

2.修改和完善标准财政支出的计算方法，增加公用经费的补助金额

在推进主体功能区建设的进程中，对青海省财政支出最大的压力是：大大高于内地的人员经费和行政成本。而这些在财政部一般性转移支付的标准财政支出计算公式中，却很难得到体现。因此，我们建议，应根据青海省实际，对现行标准财政支出的计算方法从以下几个方面进行必要的调整。

（1）调整财政供养人口计算办法

现行的中央一般性转移支付办法，是在综合考虑了一个地区的农业人口、城镇人口、少数民族人口、县级机构、财政供养人口等相关因素的基础上，建立起的一个标准的转移支付计算模型。这种计算办法，充分考虑了一个地区的财政供养人口与当地社会经济发展的相关程度，应该说是具有一定的科学性的。但从实际情况看，一个地区的财政供养人口，不仅与一个地区的人口结构和县级单位数相关联，而且还与当地的省情、县情有着密切的关系。青海有72万平方公里的国土面积，管辖50个县级行政单位，客观上形成了比较庞大的行政建制和社会服务机构，财政直接或间接财政供养人口比例要大大高于内地省（区）。在现行的公式中，虽然已经有了“县级单位”这一因素。但没有充分考虑由于气候、管辖面积大小和人口数量、社会经济文化发展程度、民族构成等的不同。每一个县级单位所付出的行政成本不一样的实际情况。如在面积100万平方公里的国土（西藏）上设置70个县级单位，与在10万平方公里（浙江）上设置88个县级单位，每个县级单位所需要的财政供养人口及其行政成本是不一样的。

因此，我们建议，在财政供养人口计算上，应充分考虑青海省的实际，适当考虑国土面积、现代化程度、民族性、生存条件等一些特殊因素，使计算转移支付补助的财政供养人口范围体现的更为宽泛。也就是说，在计算我省的标准财政支出时有必要适当提高“国土面积”这一因素的权重，以便更为客观地体现西部地区比内地省在履行公共职能方面付出更多的成本这样一个事实。

（2）车辆燃修费用计算公式的修正

财政部一般性转移支付办法在确定车辆燃修费时，实际上是全国平均的车辆燃油费和车辆修理标准进行计算的。通过对青海省的调查，我们发现，财政部在计算车辆燃修费时，对影响车辆燃修费的一些特殊因素还是考虑不全面。主要有标准财政供养人口和人车比、单车燃油消耗量和单车年维修费等方面没有充分考虑青海实际。比如，按照财政部一般性转移支付办法，计算车辆燃修费时所考虑的财政供养人口，主要是行政人员与公检法人员。但实际情况是，作为依靠中央财政补贴过日子的老、少、边穷地区，市场化程度不高，很多在东南沿海地区已经市场化的领域，在当地仍维持着由国家供给。因此，在这些地区，如果严格按照公共财政的原理，把标准财政供养人口限定在行政、公检法和部分事业单位，就很难保证当地公共服务，很难使当地政府得以正常运行。另外，从调查情况看，由于国土面积大，青海省各级行政事业单位服务半径大大高于内地，青海省对车辆的需求量要大大高于内地。在前面的分析中，我们已经提出青海省实际人车比要大大高于全国一般性转移支付制度15-17人配置一辆车的规定。

因此我们认为，财政部的车辆燃修费标准支出的计算公式，应充分考虑青海等地区的实际，在原来计算车辆燃修费的公式中，增加国土面积、物价、车型、人车比、公路等级等客观因素，从而使西部地区在车辆燃修费的转移支付方面得到中央的补助资金。

3.充分考虑青海的一些特殊情况，加大转移支付的力度

（1）国家安全支出

青海省在保卫国家安全方面有着特殊而又重要的地位。青海是建设和保卫西藏的大后方。有史以来，历届统治集团就采取“要稳定西藏，必先安抚青海”的政策。目前，青海各级政府与“藏独”势力作斗争的任务十分繁重。因此，我们建议财政部考虑青海实际，在一般性转移支出中，给予专项资金的特殊支持。

（2）生态支出

青海省是“中华水塔”三江源的所在地，也是我国生物多样性的典型地区，是世界高山植物和高原湿地最富集地区，尤其是三江源的生态问题与国内其他省的生态保护相比，更具有特殊性和重要性，其治理在青海，得到受益最多的却是三江中下游地区，受益范围达大半个中国。可以说，青海是我国生态安全的战略要地，青海省生态建设好坏，直接影响我国生态安全的大局。

但无论是中央财政，还是青海省省级财政，对青海省生态建设的支出比例都明显偏低。因此，中央在安排一般性转移支付资金时，应充分考虑青海三江源的生态保护与建设问题，优先给予生态建设支出的专项补助资金。

总之，通过调整相关的因素，再加上增加一些特殊的专项转移支付，就可以使中央对我省的一般性转移支付办法更为完善，使之转化为一种能促进建设和谐社会、促进财政向限制开发区和禁止开发区、向农村倾斜的工具，从而稳步推进青海省主体功能区建设。

(作者单位：青海大学财经学院)

推荐访问:青海 转移支付 主体 完善 推进