“多龙治水”下的权力冲突

蓝藻

蓝藻是藻类生物，又叫蓝绿藻；在一些营养丰富的水体中，有些蓝藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一层蓝绿色而有腥臭味的浮沫，称为“水华”。大规模的蓝藻暴发，被称为“绿潮”(和海洋发生的赤潮对应)。绿潮引起水质恶化，严重时耗尽水中氧气而造成鱼类死亡。更为严重的是，蓝藻中有些种类(如微囊藻)还会产生毒素(简称MC)，大约50%的绿潮中含有大量MC。MC除了直接对鱼类、人畜产生毒害之外，也是肝癌的重要诱因。

5月29日上午，在高温的条件下，太湖无锡流域突然大面积的蓝藻暴发，无锡饮用水取水口区域的水面上漂浮着一层蓝藻，以致腥臭味不止，使得市民使用的饮用水以及生活水产生了紧张。近年来，太湖蓝藻是年年爆发，江浙沪三地政府多年来对太湖污染也很是重视，但是至今没有收到标本兼治的效果，太湖污染仍然很严重，甚至是进一步恶化，这次“蓝藻暴发事件”再次将流域水污染的警钟敲响。为了经济的发展，对自然、对环境、对水体，我们曾经忽视了很多问题，于是今天我们面临很多亟待解决之“痛”。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”太湖的问题，水体富营养化问题，背后的原因很多，就从法律角度来做探讨，切入点也很多，其中之一就是“多龙治水”法律构建带来的尴尬。当然，“多龙治水”这一形象的说法之中也涵盖很多个方面。概而言之，“多龙治水”的解决必然要提及到集中管理，流域管理，这两者涉及的法律机制构建的面也很广，其中一个核心问题就是流域治水的权力配置问题。

在我国，水污染治理的法律法规加上各种规章和地方性法规，数量并不少，就在权力配置之上，在作者看来，主要存在着两种权力冲突，其一，区域治理和流域治理之争，其二，各部门治理职能之争。本文的旨意在于为流域治理的权力优化配置提出有实际参考价值的探讨，首先须认清这两种权力冲突的存在，法律制度之间的脱节。

一、流域治理与区域治理之争

水污染控制在我国被分条分块，按区域进行治理，并没有真正实质上实现按流域治水，各行政区域各自为其“水政”。

目前关于流域水污染防治的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”这显而易见是一种以行政区划为基础的区域治水的体制。1996年，修订后的《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”；第十八条规定“国家确定的重要江河流域的水资源保护机构，负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况”。这些修改说明了国家对水污染流域治理引起的重视，但是并没有把流域治理放在应有的位置上，还是改变不了《水污染防治法》建立起来的“各级人民政府的环境保护部门统一监督管理的”区域管理体制。

2002年修订的《中华人民共和国水法》进一步确立了流域管理与区域管理相结合的监督管理体制，确立了“流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理和分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的管理机制”。同时规定了流域管理机构在流域水污染防治中的作用，如在“水资源、水域和水工程的保护”一章中，规定了“县级以上人民政府水行政主管部门，流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力”、“跨省界的水功能区划由流域管理机构会同地方水行政主管部门拟定”等条款。尽管如此，《水法》的立法重点在水资源的开发利用上，而不在于水污染防治，所以这种调整对水污染防治流域管理起到的效应是有限的。

就太湖来讲，整个太湖流域水资源保护和水污染防治作为其主要职责的机构，仅有太湖流域水资源保护局。此局名义上是由水利部和国家环保总局共管的，实际上只为太湖流域管理局的一个下属单位，权威性低。即使是太湖流域管理局也仅为水利部在太湖流域等范围内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主要职责，为具有行政职能的事业单位，在水污染防治方面的职能范围很有限。

又比如《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国有关流域水污染防治的第一部行政法规，其中第四条规定设立淮河流域水资源保护领导小组和淮河流域水资源保护局，协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题。但是根据《淮河流域水污染防治暂行条例》，淮河流域管理机构的法律职能主要在于对水质、水情等的监测、咨询、建议等，并不存在实质性的水资源保护与水污染防治职能。

综上可见，水污染治理流域治理立法上在我国并没有得到足够的重视，按区域条块治理仍然是水域污染治理的主要途径，即使是由流域管理机构的设立，其法律地位并也不明确。2002年新修的订《水法》确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能。但这些职能却没有得到具体的法律保障，是一种没有任何约束力的“软性”规则。流域管理与区域管理之间的冲突显而易见。对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策，在没有强制性流域管理法律前提下，各区域地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于流域水资源保护的考虑，造成的后果就是行政交界处水污染难以治理。

二、部门治理职能之争

我国现今关于水污染治理的法律法规并不乏数量，从《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》到各地方的水污染防治条例，以及各部门关于水污染的部门规章，形式上看，水污染防治的法律构建非常完整。但其各种法律、法规、规章之间存在着脱节和冲突。我国《水污染防治法》的第三条就指出我国水污染的控制体制，“各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但是没有明确它们之间权力配置的原则，权力行使的方式，也没有规定权力冲突规则，更没有规定权力协调的原则。

前面也提到，《水污染防治法》确定的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制，而《水法》确定的是“流域管理和行政区域管理相结合”的管理体制。前者将环境行政主管部门作为水污染防治工作的统一监督管理机构，而后者将水行政主管部门作为全国水资源统一管理和监督工作。而环境行政主管部门是按照行政区域设置的，其权力主要在于本区域水污染的防治上，同时也很少考虑到与水资源开发利用之间的关系。水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作，其中包括水资源的保护问题。于是产生了两部门之间的职能的叠加，这是一方面。

另一方面，水污染防治由环境保护部门主管，水资源由水行政管理部门主管的分离管理体制，客观上水资源的利用和水污染的防治是密不可分的，水环境质量的下降除去微小部分由自然因素造成的，主要还是因为对水资源的开发利用过程不合理。于是，这种立法的分离导致权力的叠加或者推诿，造成了水污染治理的某些真空地带，使得污水有机可乘。以上两个管理体制并存，由于职能划分不明，责权关系不清，且缺乏从总体上对这两套体制进行协调的机构，因此难以适应跨行政区水污染管理的需要，不可避免会出现为了部门利益而忽视或冲击水环境的流域统一管理问题。

无论是《水污染防治法》还是《水法》在总则中都有提到其他相关部门的协同主管部门负责水污染防治和水资源管理的规定。除了环境行政主管部门和水行政主管部门，其他相关部门涉及交通、卫生、航政、市政管理、地质矿产、重要江河水资源管理部门等等，但是统管部门如何统管，分管部门如何配合，统管部门如何处理未为合理配合义务的分管部门，分管部门的管理积极性权威性从何而来，当权限出现冲突该如何处理等等并没有得到明确的规定。如此权力配置不能不说是存在推诿的空间的。通俗地讲，这就造成了“谁都可以管，谁都可以不管”的尴尬状况。

还比如《水污染防治法》的第四条，其规定了各级人民政府各主管部门要结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么，完全没有涉及。再比如水污染监测职能的规定，国家环保总局具有全国性环境监测、发放污染物排放许可证的职能，而同时也规定水利部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能。矛盾是，水质监测也是整个环境质量监测的一个组成部分，而同时，国家海洋局也有“按照国家标准监测陆源污染物排海”的职能，这之间出现的权力配置的冲突究竟何以解决，法律上也并没有将此作出规定。

可见，我国水污染防治的管理机制错综复杂，看似网络完备，实则存在亟待解决的权力配置的矛盾和冲突。作为统管部门的环境行政主管部门和水行政主管部门之间的权力之争，作为配管部门的各相关部门与主管部门之间、其他相关协管部门之间权力的协调，这都是在水污染防治过程中不可忽视的权力配置的缺陷。

三、权力之争的症结

1994年爆发“淮河水污染事件”，流域水污染问题的出现并没有引起我们足够的重视，而是把注意力放到了个案的解决之上，专门制定了《淮河流域水污染防治条例》，目标是使淮河的水在五年之内变清，条例的有效期于是也定为五年，可是到了2004年，十年过去了，淮河被宣布成为“基本失去自净能力”，其他流域的污染也频频出现。太湖蓝藻也就是水污染治理的又一痛罢了。

太湖“蓝藻之痛”从法律角度可以引发的探讨很多，其背后的成因也很多，“多龙治水”格局下权力配置欠缺不能不引起重视。水污染的防治不可以忽视水的生态特征，多元化的治理格局和流域作为生态完整性之间本身就是不可调和的矛盾，同时，水污染防治和水资源开发利用之间也是不可分割密切联系的关系。区域治理和流域治理之间，流域治理的主导地位并没有得到确立，环境行政主管部门和水行政主管部门之间以及各配管部门之间的权力协调没有加以规定。

总体来看，我国的水污染防治的权力配置比较分散。对水污染防治针对个案的解决制定了不少的法律法规，没有在权力配置这一根本上作出优化。解决水污染控制管理体制构建的集权和分权问题，就是说管理的权力是否向一个部门，一个方向聚集，但是，集权和分权的对象不是同一级政府的不同部门或者中央政府和地方证，而是必须从流域的特征出发，建立专门符合流域水污染控制要求的机构，从流域高度来统一管理。因此，解决水污染防治的权力之争的症结就在于统一管理的流域机构，而不是分散立法，“头痛医头，脚痛医脚”。■

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