中国能源革命的法律表达：以《电力法》修改为视角

计划经济的重灾区，政府主导的垄断型管理体制长期是能源产业的生存和发展之道，这就与本次能源革命的要旨存在较大落差。因此，以产业自由化为核心的能源体制革命成为此次能源革命的目标和突破口。

能源领域关涉众多，横向可分为煤炭、石油、风能、水能、电力等不同的能源形态，纵向可分为生产、储存、运输、交易、使用等不同的能源处置环节。能源体制革命是一项复杂的系统性工程。理论上讲，如果将改革的目光限缩于能源的某一方面或某一环节，势必因缺乏全局视野而使能源革命不够全面;相反，如果将视野拓展至能源领域的方方面面，又可能因为能源形态及其对应管理模式的差异，而使笼统的研究失去针对性。本文认为，《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动我国能源革命的“阿基米德支点”。原因在于：其一，能源革命的核心任务是电力革命。一方面，能源虽然表现形态多样，但是化石能源、水能、风能、太阳能等一次能源与人类利用之间往往存在着一座“绕不过去的桥”，即电力。这就使电力成为能源世界中的“一般等价物”，对电力的规制势必引发能源供给和需求侧的连锁反应。因此，将电力革命作为推动能源革命的抓手，就成为符合成本收益分析的理性选择。另一方面，电力正成为整个能源结构中占主导性的能源形态。据统计，在美国的能源经济中，石油和电力大约各占一半。根据《能源发展“十三五”规划》，我国的能源革命正在推动“两个替代”，即“清洁替代”与“电能替代”，前者是从供给的角度而言，要求在能源开发上，以清洁能源替代化石能源，走低碳绿色发展道路;后者是从需求的角度而言，要求在能源消费上，以电能替代化石能源的直接消费，提高电能在终端能源消费中的比重。实践中的京津冀供暖“煤改电”、铁路电气化、汽车“以电代油”等都是“电能替代”的突出表征。电能和石油二分天下的格局，将随着“电能替代”的推行，电能将成为主导性的能源形态。因此，电力革命就成为能源革命的重要组成和核心任务。

其二，电力革命的切入点是《电力法》的修改。有观点认为，电力革命尚无成熟的、可移植的样板，即使是欧美，也不敢谓其电力改革已告完成，“摸着石头过河”自然无法预知应当制定什么样的法律。纵使根据当下的实践修改了《电力法》，一旦将来的改革脱离了法定的改革目标，法律就成了改革的阻碍，频繁修改刚刚通过的法律，既耗费社会成本又有损法律尊严。例如，我国在2002年第一次电力体制改革中成立电力监管委员会负责电力监管。改革是一个“试错”的过程，实践证明，电力监管委员会并不能产生预期的监管效果。2013年，电力监管委员会被整合到新组建的国家能源局，机构设置又重回改革前的原点。《电力法》未及时对电力监管委员会的职责进行法律肯认，反而适应了这一从“建立”到“撤销”的“试错”过程。但是，这一“先破后立”的理论仅适用于不重视法治的年代里。在依法治国的语境下，要求一切重大改革服膺法治。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出：“做到重大改革于法有据”。中国先后开展的两轮电力体制改革已经突破现行《电力法》所构建的规则框架，使其不仅难担电力行业基础性法律的重任，其关于电力垄断经营、电价行政干预的法律规定甚至使当下的电力体制改革面临违法之虞。因此，对《电力法》进行即刻修改就成为电力革命全面展开之前提。2效率与环保：《电力法》修改的功能取向

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