不动产登记制度若干法律问题研究

摘 要 不动产登记制度是保障物权的基本制度。本文对不动产登记制度的基本问题和我国不动产登记制度现状进行初步探讨，并结合国外的成熟经验对我国不动产登记制度的完善提出建议。

关键词 物权 不动产登记 登记管理制度

作者简介：张磊，中国政法大学民商经济法学院经济法专业2010级博士研究生。

中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-039-05

所谓不动产是与动产相对称的物，指依自然性质或法律的规定不可移动的物，包括土地、房屋、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物，因自然或人力添附于土地并且不能分离的其他物。 不动产是人类社会重要的财产类型之一 ，不动产财产权属如何确定就成为人们维护私有财产的首要问题。随着社会经济发展和法学理论的成熟，不动产登记制度逐渐形成，并成为世界各国保护不动产物权的共同选择。

一、不动产登记制度综述

（一）不动产登记制度的概念

根据物权理论，不动产物权的确定核心在于对物的占有和支配，并排除他人的侵犯。发挥物权排他作用的重要途径就是公示不动产物权的归属，使人通过一定的外部形成，一见便知某人对某不动产享有物权，某不动产的物权在某人之间发生了转移。这种公示行为就是不动产登记，因此，不动产登记是指不动产物权的设定、变更及丧失由政府机关加以登记，以示公信的行为。

由于不动产登记能够防止他人对不动产的争夺，对他人不动产财产的侵犯，对维护不动产物权的占有秩序和交易安全均具有重要的意义，因此成为各国都将不动产登记作为法律规范的对象，用以确认和保护不动产物权。

因此，不动产登记制度是指法律通过规定不动产登记主体、登记方式、登记程序、登记后果而形成的不动产登记的管理制度。

（二）不动产登记制度的本质特征

1．不动产登记制度是物权公示公信原则的法律表现形式。公示公信原则是物权法的三大原则之一 ，是公示原则和公信原则的合称。基于公示制度，当事人与第三人可以直接从外部认识物权的存在与现象，使物权法律关系据此得以透明。而公信原则的意义与功能在于物权的存在既然以登记或占有为确认方式，则信赖表象而有所作为者即使表象与实质的权利不等，对于行为人也不生任何影响。公信公示原则的目的是确认物权归属，同时使从事交易行为的人不必再担忧有公示内容以外的物权状态存在，体现了法律对交易安全和效率的终极保护价值，因而成为近现代物权法的一项基本原则。

不动产物权和动产物权组成了物权的全部内容 ，因此都必须遵守物权法的基本原则。根据各国实践，物权公示公信原则体现在不动产物权立法上即建立不动产登记制度，把不动产登记作为不动产物权公示的基本方法。

2．不动产登记制度是国家对物权进行强制性干预和管理的制度，其价值在于保护交易安全，促进交易效率。根据物权公示公信原则的要求，不动产登记应当具有统一性、权威性、持久性和公开性。 能够满足这几项特性的惟一途径是国家强制力的介入。国家不动产管理机构制定统一的不动产登记档案，以国家的行为担保其公信力，并为不动产物权变动的可信性提供保障。

另一方面，不动产登记使参与交易行为的人，只需依登记内容所表现的不动产权属状况从事交易即可，而不必再费时费力详查不动产权利的实际状态。因此，有利于保护交易活动的安全，实现交易便捷，促进交易效率。这符合现代国家对经济整体运行的调控和监管职能，因此各国法律实践中都不约而同的设立了不动产登记制度，体现了国家干预经济的理念和价值。

（三）不动产登记制度的法律基础

在世界各国立法实践中，不动产登记制度存在三种不同的立法主义，即登记成立要件主义，登记对抗要件主义和托伦斯登记主义。

登记成立要件主义是把登记作为不动产物权变动的要件之一，按照此种立法主义，仅有当事人的物权变动的意思表示，而无法定不动产登记，其物权变动的意思表示不具有物权变动的法律效果。登记对抗要件主义不把不动产登记作为物权变动的要件，而是赋予其社会的公信力，当事人一形成物权变动合意，即发生不动产物权变动的法律效果，只是在未依法登记前，不能对抗善意第三人。托伦斯登记主义是以权利人的登记先后编制登记簿，登记机关对登记的申请采取实质性的审查方式，确定权利性质的一种登记制度。

中国封建社会时已经有了国家范围的土地登记活动，在宋朝，朝廷（即当时的政府）在土地清丈的基础上建立了方账、庄账、甲贴、户贴（这可以说是早期的不动产登记簿），并依据方账、庄账、甲贴、户贴等登记材料进行了发地契的登记行为 。在明朝，洪武四年（公元1372年）设户口天贴，编制全国土地总登记薄—鱼鳞图册等。

在近代，1922年北京政府司法部颁布《不动产登记条例》，1930年国民党政府颁布《土地法》，规定要对土地及其地上定着物—建筑物进行登记，1946年国民党政府又颁布了《土地登记规则》，并规定土地登记制度包括产权总登记和产权变更登记。从这些法律的内容看，民国时期（1949年10月以前）的不动产登记主要是为税收服务的，在当时的制度下，地产权利的权利证明文件是地契，它代表了地产的全部权利，地产权利随证书（地契）的转让而转移。政府在地契的基础上征税，相关的土地转让主要是以农业用途为主，转让的买卖行为十分简单，政府并不提供更多的保护，所以说民国时期中国的不动产登记制度是一种被扭曲的制度。

1949年新中国成立后，政府依据《土地改革法》的相关规定，在农村结合土改开展了土地清丈、划界定桩和土地登记发证工作，在城市结合接管和没收工作，开展了房地产总登记、发证工作。但是全国只有少数大城市进行过房地产全面换证登记，进行了较大面积的不动产产权转移的变更登记。随后，国家对不动产的所有权制度及使用制度，多次进行了社会主义改造和改革，房地产的产权几经变化。“文化大革命”开始后相当长的一段历史时期内，不动产的交易活动呈现出一片混乱的状态，整个不动产地籍制度还是没有建立起来。直到1978年后，我国才逐步恢复确立和发展房地产的产权登记制度，发布了《城乡建设环境保护部关于开展城镇房产产权登记、核发产权证工作的通知》、《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》、《关于城镇驻军营房产权登记、发证工作的通知》、《关于城镇房屋所有权登记中几个涉及政策性问题的原则意见》、《城市房屋产权产籍管理暂行办法》等不动产登记相关法律。1995年1月1日起《城市房地产管理法》开始施行，标志着我国首次以法律的形式确立了根据实行土地使用权和房屋使用权登记发证制度，同时该法对该制度的主要运作程序、登记范围、种类做出了明确规定。1997年10月27日建设部公布了《城市房屋权属登记管理办法》，对不动产登记制度管理进行了进一步的系统化。

在土地使用权登记方面，1986年6月25日通过的《土地管理法》，使我国的土地登记真正进入了有法可依的历史阶段。随后国家发布了《关于确定土地权属问题的若干意见》、《土地登记规则》等，指出我国的土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权、建设用地使用权和他项权利的登记，土地登记包括初始登记以及土地变更登记。随着改革的不断深化，为适应市场经济，国家土地管理局又发布了《关于印发<清产核资中土地清查估价工作方案>的通知》、《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》明确要求土地登记要为市场服务，1995年10要1日起施行的《担保法》对不动产抵押及其登记做出了具体规定。

这些法律文件虽然确立了我国的不动产登记制度，但是理论基础模糊不清、规定零散，存在不少错误，有的甚至违反物权法的基本原则，直接危及当事人的切身利益与市场交易的秩序与安全。这种状况促进了我国物权法的产生。

2007年10月1日《中华人民共和国物权法》实施。物权法用专章规定确认了我国的不动产登记制度：《物权法》第六条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”第九条规定，“不动产物权的设立，变更、转让和消灭、经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭、依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时法律效力。”

物权法是在借鉴国外立法经验的基础上，选择确立了登记成立要件主义立法模式，以不动产物权登记生效主义为不动产变动原则，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭度应当依法进行登记，未经登记，不发生效力。确认登记成立要件主义为不动产登记制度建立了核心基础，才可能真正派生出不动产物权登记相关的理论体系和制度框架，这一原则的确认，使得我国不动产登记制度的建立有了扎实的法律基础。

二、我国现行不动产登记制度主要缺陷及其危害分析

一部《物权法》不可能将诸多历史沿革下来的问题一一解决，我国的不动产登记制度仍然存在很多缺陷，制度设计简单粗糙，缺乏可操作性等，因此诸多相关制度构建还需要相当长的一段时间，我们必须客观的面对和研究我国现行不动产登记制度的缺陷，寻求完善不动产登记制度的方向。

（一）登记管理机构不一、层级混乱，增加不动产登记成本和交易主体查询成本，降低了交易效率

《物权法》第十条规定，国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。物权法设立了国家统一不动产登记管理的原则，是立法上的一大进步。但是由于《物权法》对统一登记机构仍然采取了另行规定的办法，究竟哪一个机构是统一的登记机构尚不明朗。这导致我国不动产登记制度管理机构、层级混乱、缺乏统一管理的缺陷仍然明显。

1．不动产登记管理机构分散，层级繁多，职权划分不清，增加不动产登记成本。我国长期以来，基本将不动产登记部门作为行政管理部门来对待，不动产登记则是行政机关的一项行政职权，特别是根据公权力对交易秩序的一种干预，而不是作为物权变动的公示方法来对待，从而形成了不动产登记机构与行政机关一一对应的惯性，产生了多头登记的问题。由于土地、房屋、森林、草原、海域等不动产分别属于不同的政府职能部门进行行政管理，关于不动产的登记也就相映地分散在不同的行政机关。 对于不动产登记机构来说，可以通过登记核发的收取一定的登记费用，在一定程度上又可以缓解目前我国行政机关经费紧张的局面，因此在争夺登记权限方面各个不动产登记机关又有一定的利益驱动。如首都北京的房地产登记情况显示，2000年北京市成立北京市国土资源和房屋管理局统一了北京市的房地产登记工作，而2004年北京市国土资源和房屋管理局改革时关于房屋登记权的划分就产生了一定的混乱，至今北京市各个区县的房地产登记机构仍未统一。根据我国现行的法律法规，至少存在以下主要的不动产登记机关：土地管理部门、房产管理部门（包括建委、房屋产权交易中心等等）、工商管理部门、林业管理部门、草原管理部门、海洋行政管理部门、地质矿产管理部门、公证部门以及县级以上人民政府规定的部门。

我国《城市房地产管理法》第六十条就规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。”这也就是说不动产登记机关不仅分布在不同的行政部门，而在同一行政部门内部还存在级别的划分，并进行分级管理。例如县级以上人民政府就应当包括县级人民政府、市级人民政府、省级人民政府和国务院。多个部门登记已经令人眼花缭乱，而同一个部门又存在级别的划分，这会使不动产登记申请人在确定负责登记的具体机关时更加不知所措，给申请人增加了不必要的负累。而更有甚者，一个不动产登记部门自行将本部门的登记事项进行分类，分别将不同类别的登记事项划到自己的若干部门进行分开管理，当事人本来一次就能够解决的问题不跑上几次根本不可能弄清楚。例如有的地方房屋登记部门将初始登记、变更登记以及抵押登记分开，为此还另行成立了“XX房地产交易中心”专门办理房屋买卖事宜。如此繁多、复杂的机构，必然导致不动产登记机构的职权无法统一规划，出现职权不清的状况。随着不动产登记机构的不断壮大，分支机构层出不穷，政府对于不动产登记的开支也节节攀升，导致不动产登记的成本偏高，造成了社会公共资源的极大浪费。

2．登记机构之间信息不通，不能形成统一公开的登记查询机制，不动产登记的公信效力削弱，降低了交易效率。不动产登记机关众多，而且这些登记部门相互之间，甚至同一部门内部各地区之间、个分支机构间，互不联网，难以查询。 一方面给当事人进行登记造成了极大地不方便，增加了交易的成本，不利于提高交易效率；另一方面，不利于交易当事人查询登记情况，无法为其提供全面的信息，严重影响了不动产登记的公示效果，导致不动产登记公信力不强。这种现象还造成了实践中房地分别抵押和房地重复抵押的不正常现象，从而破坏了正常的不动产交易秩序。

《物权法》既然已经确认了统一不动产登记机关的原则，那么废止我国目前的管理制度，按照精简、高效、统一、公开的原则建立统一的不动产登记机关已经刻不容缓，是物权法出台以后的重点问题和难点问题。

（二）不动产登记实体、程序规则不一，缺乏统一的法律依据，导致登记效力不平等，登记公信效力丧失

首先，我国目前在全国范围内没有能统一适用的登记法，在既有的行政格局下，大多数的省部级管理机构各自规定了登记规则，与此同时，很多下级登记机关根据当地或者其时的实际情况，出于各式各样的考虑，又制定了适用于自己辖区范围内登记事务的内部规定，这些规定一般由该部门报请本级政府批准而以“红头文件”的形式出现，它们在实践中也发挥着极大的作用。但这种不统一的局面却颇令人担忧，毕竟在建立统一市场基本经过诉求下，这种“每换一次马车就要适用不同规则度”的托尔斯泰式困惑不是什么好现象。

其次，既然“多部门登记、分级登记、分块登记”的体制无法在短期内消除，那么“各自为政”的现象必然相伴而生。由于我国国有土地、集体土地、城镇的房屋、农村的房屋、海域资源、林业资源、矿业资源等分属不同的不动产管理部门，而不同的不动产登记管理部门往往又会制定出不同的登记规则，而大多数现行的登记规则只是为了实现制定部门的行政管理目的，并不是为了贯彻《物权法》规定的物权公示原则而设。

以不动产登记最常用到的《土地登记规则》和《城市房屋权属登记管理办法》 为例做一比较分析。这两部法规分别由不同的部门制定，前者由国家土地资源管理局发布，后者由建设部发布。我们分析这两个登记规则在登记种类、登记程序以及权利证书的效力这几个方面存在的差异：（1）《土地登记规则》中初始登记与总登记是同一概念，但《城市房屋权属登记管理办法》中，初始登记和总登记的内涵有天壤之别。（2）《土地登记规则》中除初始登记外，其余的登记一律属于变更登记；但《城市房屋权属登记管理办法》中除初始登记外，还有变更登记、转移登记、他项权利登记、注销登记等其他种类的登记程序。（3）《城市房屋权属登记管理办法》中没有地籍调查程序，而《土地登记规则》中没有公告异议程序。（4）就不动产权利证书和不动产登记簿的效力问题，这两部登记规则的规定截然相反。《土地登记规则》规定，土地登记卡的重要性远远大于土地证书，土地登记卡是当事人享有权利的至关重要的合法性依据，而土地证书只是由权利人所持有的权利凭证。但依据《城市房屋权属登记管理办法》的规定，房屋权属证书被认为是权利人依法拥有房屋所有权的唯一合法凭证，其证明效力似乎远远大于登记机关的登记。

通过比较这两个登记规则之间几点明显的差异，我们就不难理解当前我国不动产登记中登记申请人无所适从的苦衷。物权法的出台在某种程度上缓解了这两种登记规则之间的差异，例如《物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”但这还不能结束目前登记中规则不一，缺乏统一法律依据的尴尬的局面，这一局面很可能会进一步扩大，原因则在于《物权法》在附则中对不动产统一登记的问题又做了补充规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法做出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定做出规定。”

（三）登记审查环节薄弱，登记人员水平参差不齐，没有建立清晰的实质审查制度，导致登记公信力的下降

首先，《物权法》第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。物权法的规定，既没有界定什么是实质审查，什么是形式审查，也没有规定物权法要求不动产登记机构进行实质审查还是形式审查。目前实践中各地登记机构掌握的尺度宽言不一，房产登记机构一般只是对登记申请人提供不得有关必要材料是否齐备进行审查，而土地登记机构对登记申请的审查相对较为严格。根据我国不动产登记制度实践看，由于形式审查效率高，登记机关不承担风险，所以实践中登记机关一般选择形式审查。但是形式审查却存在不安全因素，导致不动产登记公信力的下降。

其次，登记人员水平参差不齐，登记工作的效果难以保证，降低了登记的公信力。登在法国、德国、瑞士、日本等国，登记行为充满浓厚的“职业主义”色彩，登记人员有着严格的资格限制和行业准入门槛。相比之下，我国登记行为应当列入“大众”范围之内，在我国，操作登记行为的人员基本上没有法定资格的限制，他可以没有学历要求，也可以不受任何“入口”的限制，同时，进入登记程序的也鲜有律师的身影。这完全是一种大众化的氛围，这能便利交易的进展，也利于节省交易成本，但也容易导致登记错误等潜在的交易风险，降低登记的公信力。

三、我国不动产登记制度的构建与完善

针对我国不动产登记制度现存的缺陷和可能带来的危害，构建完善的不动产登记制度需要遵循物权法的基本原则，完善以下几个方面的制度构建：

（一）确认我国的不动产登记制度的程序法性质

从既有的法律经验来看，物权法规定的是有关不动产物权变动的实体规则，其中涉及登记的规则主要为登记的效力、顺序（顺位）和类型，对于申请，审查等登记程序的涉及十分有限，基本上是原则性的概括和介绍。而不动产登记制度则是对程序性制度的具体规定。我国《物权法》关于不动产登记的规定，从第九条到第二十二条共十四条，其中涉及基本程序的共五条，但均只是说明了基本内容，对于具体的登记规则和程序没有涉及，同时我国《物权法》在附则中对不动产登记的问题又做了补充规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法做出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定做出规定。”这更说明对于具体的不动产登记程序《物权法》没有涉及，仅仅是原则性的规定，我们需要具体的、具有可操作性的不动产登记制度。

在《物权法》规定登记实体规则而不动产登记制度规定登记程序规则的布局下，物权法的规定为不动产登记制度的制定和展开提供了方向和范围，不动产登记制度不能背离实体法的规则，否则，就会造成法律制度之间的不协调。比如，德国物权法确认登记公信力，但此种规则能否具有实效，还要看登记程序在一般情况下能否准确地反映真实不动产物权，在一系列制度的配合下，德国登记法规通过合意原则、合法原则等程序规则实现了这个实体法目标。总之，就物权法和不动产登记制度的关系而言，物权法实体法性质的规定是不动产登记制度的实体目标，不动产登记制度则是落实物权法规则的辅助制度，在此意义上，不动产登记制度应当属于附属于物权法实体性规定的程序性规定，不动产登记制度应当具有鲜明的程序法性质。

对不动产登记法的上述定位，为我们准确把握不动产登记制度的立法目的和立法要求起到了十分积极的作用，也能够帮助我们更好的设计不动产登记的具体程序，从而达到法律体系、法律制度、法律基础理论的高度统一。

（二）设置我国不动产登记法中登记参与人制度

1．统一的不动产登记机关及其设置。建立统一的不动产物权登记制度，即建立统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序和统一权属证书的五统一制度 ，首先是确立全国统一的不动产登记机构 。

具体到解决我国登记机构不统一现象，从目前的思路来看，大致有两种设想：其一，统一在新机构（如基层人民法院）、这种思路出发点在于进行制度创新；其二，统一在房地产登记机关，这种思路的出发点在于维持目前的登记状况，也是不动产物权基础（土地物权）的体现，亦是从成本、收益的角度考虑。思路二可能更有实际意义，更主要的原因在于：（1）法院作为审判机关其主要社会职能是行使审判权，如果法院或其下属机构负责不动产登记，那么当事人因不动产登记事宜要通过诉讼程序解决问题的情况下，就会出现房地产登记机关与审判机关因职能上的竞合而形成自己审理自己的现象。这会导致法院审判公信力的下降，也会导致当事人在不动产登记过程中的权利救济途径的实质性缺失。（2）房地产登记机关已经储备了丰富的登记经验，其中的从业人员已经有了相应的职业素质，在此基础上进行制度改革所花费的成本最低，同时还能够确保不动产登记机关的登记公信力。

关于登记机关还要强调一个问题就是一定要把利用科学技术手段明确在不动产登记制度中，规定在法律法规中，尤其是计算机及互联网的应用，这样才能更好的为社会主义市场经济发展服务，适应我国经济迅猛发展的现状。我国台湾地区早在1986年即对《土地登记规则》增订了一条，规定：“土地估价作业，得以电子化处理，另定之。”

2．我国不动产登记应当推行不动产登记官资格制度。我国目前的不动产登记人员没有职业资格限制，其职业准入标准具有相当的任意性，尽管从实践效果来看，这种状况并未给登记正确性以及不动产交易带来太大的障碍，但考虑到不动产交易的经济价值和重要性，也考虑到不动产登记制度的建设，不动产登记官应当像法官、检察官和律师一样有职业资格限制，统一行业的职业标准，为这个职业设立一个统一的门槛。

首先，不动产登记程序是诉讼程序的缓冲区，完备而充分职业化的不动产登记程序能提早解决社会相关冲突，从而缓解相关诉讼给法院带来的审判压力，创造一个更和谐的不动产交易环境。

其次，不动产登记本身是具有高度法律技术操作的活动，需要充足的法律知识提供智识保障。现今我国对从事房地产工作的相关人员均实行着严格的执业资格制度，如房地产经纪人资格、房地产评估师资格、房地产专业英语资格等。由此可见，处于不动产社会活动的核心地位的不动产登记工作应当开展执业资格制度。

再次，不动产登记行为的专业化将会进一步提高不动产登记的公信力，专业的不动产登记会提高不动产登记的准确率，减少不动产登记中的偏差和错误，这是确立不动产登记公信力最直接的方式，也是最基本的保障。

3．我国的不动产登记制度应当引入不动产登记代理人制度。不动产登记是具有高度法律技术操作的职业活动，需要不动产登记申请人熟知相关的法律规定，了解专业的登记程序。而一般的不动产登记申请人往往不具备这种能力，他们不能按照不动产登记的要求一次性地完成不动产登记所需的文件。为了弥补一般当事人缺乏专业不动产登记知识的缺陷，日本在不动产登记制度中设置司法书士制度，韩国设置了法务士制度，我国台湾地区则设置土地登记代书人制度，以帮助当事人办理不动产登记事宜。我国虽然现在已经设立土地登记代理人制度，并于2004年举行了相关的资格考试，但是这还未能达到现代不动产交易不断发展的需求，不能适应我国日益频繁的不动产交易活动。 为了提高不动产登记的效率，促进不动产交易成功，这就需在构建要不动产登记制度时，从根本上解决这个问题，因此我国不动产登记制度应当设置不动产登记代理人制度。

随着《物权法》的实施，不动产登记制度建设也有了新的要求，不动产登记机关不统一、登记程序不统一的混乱局面一定会解决，到时我国需要的是统一的、专业的不动产登记代理人。这样一个具备专业知识、了解特定程序的代理人队伍，一定会大大加快我国不动产交易发展的速度，同时也能够对推广统一的不动产登记制起到积极促进的作用。另外，从不动产登记的申请到不动产登记行为的具体实施的整个不动产登记流程中，可通过不动产登记代理人制度与不动产登记官制度这两个关于不动产登记参与人的制度来提高不动产登记的专业化和准确率，也能够从不动产交易双方当事人和不动产登记机关两个方面提高我国不动产登记的公信力。

（三）扩大不动产登记的范围，将限制不动产权利的行政决定纳入不动产登记范围

不动产登记制度得以构建的前提之一，就是要明确界定不动产登记的对象，即哪些不动产权利、不动产利益能够纳入不动产登记薄的记载范围。《物权法》出台以前，由于我国并没有统一明确的物权法律体系，不动产登记机关在确定登记对象时无法保持整齐划一。随着物权法的出台，物权法定主义原则的确定和物权体系的建立已经使不动产登记的登记范围明朗化。不过我国在发展不动产登记制度的过程中要解决的一个重要问题就是《物权法》规定的登记范围偏窄。

我国自改革开放以来，国民经济得到迅猛发展，人民生活的物质水平不断提高，而社会解决发展的同时，我国的一些基本制度的构建还不完善，这就造成了发展过程中的矛盾，需要政府出台相关行政决定进行干预和调整。在这些行政决定中，就会有涉及人们群众的不动产权利的，例如，为保护颐和园、圆明园地区的良好景观,1991年北京市政府作出《关于严格控制颐和园、圆明园地区建设工程的规定》，据此颐和园、圆明园地区内的特定地带应按照二类建设控制地带进行管理，“地带内现有的平房应加强维护，不得任意改建添建。不符合要求的建筑或危险建筑，应创造条件按传统四合院形式进行改建，经批准改建、新建的建筑物，高度不得超过3.3米，建筑密度不得大于40％。” 这种行政性的规定对于该规定区域的现有不动产权利人、不动产权利继受人的权利均有重大影响。而政府行政决定往往是通过内部传达的方式进行传播的，只有相关具体的下级单位或是执行单位才能够知晓，作为直接受影响的权利当事人无法得知，必然会导致不动产权利人的权利损失。我国在不动产登记中对这类行政决定的公示没有给予足够的重视，

法国1955年1月4日不动产公示法令第36条就规定，对于限制不动产财产权行使的行政决定要在不动产登记机关公示。对于行政部门而言这种公示是强制性的，如果行政部门没有进行公示，那么它就要对因欠缺公示而受到损害的利害关系人承担责任。为了避免不动产权利人受到损失，同时坚决执行《物权法》规定的公示原则，准确的体现不动产登记的公信力，如果一个行政决定限制了不动产上的权利，那么就应当将这个行政决定进行公示。这是我国不动产登记制度构建过程中，必须要解决的一个问题。

四、结语

不动产登记是物权对世效力和公示公信原则的基本要求，由于我国对不动产登记制度开展研究较晚，致使国内不动产登记制度中必然会出现一些制度缺陷，这种制度缺陷直接危及不动产权利人的切身利益和不动产市场交易的秩序与安全。尽管我国《物权法》已经出台，但不动产登记制度中存在的大量弊端仍有待我们进一步解决。我们不仅要继续研究不动产登记制度的法律基础，还要努力构建和完善不动产登记制度，确保我国的物权法律制度的实施。

注释：

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1998年地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，但多头管理的问题依然存在．

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《土地登记规则》是指1995年12月18日国家土地管理局发布施行的新规则，《城市房屋权属登记管理办法》是指2001年8月15日公布施行的新办法．

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2007年国土资源局公布了土地登记规则，其中规定了关于登记人员的资格取得。

国家人事部和国土资源部于2003年8月19日发布了《关于土地登记代理人职业资格认定工作有关问题的通知》、《土地登记代理人职业资格制度暂行规定》和《土地登记代理人职业资格考试实施办法》，设立了土地登记代理人这一职业资格制度。

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