我国历史建筑保护法律问题研究

摘 要：我国历史建筑的法律保护存在着较大的漏洞，本文聚焦于重庆市磁器口古镇历史建筑这一典型案例，分析历史建筑保护过程中存在的认定与专项保护制度缺失、权益冲突、商业开发导致破坏、配套设施不完善等问题，参考相关法律法规及总结实地调查的结论，对历史建筑的法律保护提出了完善法律规范、平衡个人权益与公众权益、制定统一的保护措施和修复技术标准、明确基础设施建设维护的相关义务等方面的建议。

关键词：历史建筑；法律保护；磁器口古镇

基金项目：2014年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目，批准号14XZ-BZX-066。

1 重庆磁器口古镇历史建筑保护现状及问题

1.1 磁器口古镇历史建筑概况

重庆磁器口古镇位于重庆市沙坪坝区嘉陵江畔，历史建筑资源丰富，如始建于宋真宗年间的宝轮寺、始建于明朝的文昌宫、以及大量自清代保留下来的民居宅院。2015年4月，磁器口古镇被住房城乡建设部、国家文物局评为第一批中国历史文化街区，更凸显了磁器口古镇历史建筑之丰富，保护价值之高。

近年来磁器口古镇历史建筑保护的关注度虽有提高，但保护工作仍有许多不足。2007年，拥有百余年历史的“聚生茂”酱油铺原有的木质建筑被产权人完全拆除后，原址建起钢筋混凝土建筑，再用包木皮、贴仿古砖等方式仿古做旧。拆除该酱油铺的原因在于原有的建筑木料已经腐朽，而用木料修缮成本高且难以购买，进行所谓的保护性拆除，再原址重建是低成本的做法。这样让人痛心的例子在磁器口古镇，甚至在全国范围内都屡见不鲜。

1.2 磁器口古镇历史建筑保护的缺陷

磁器口历史建筑的保护，主要存在以下几个方面的问题。第一，磁器口古镇内历史建筑的资格认定标准仍不明确。《磁器口历史街区保护规划》反复提到保护街区内的历史建筑，历史建筑的认定却没有标准，难以对历史建筑进行专项保护。第二，历史建筑的产权类型复杂，对属于私人所有的建筑进行统一的管理和维护存在着问题。第三，古镇商业化过程中的商家经营行为与游客的不文明行为对历史建筑带来破坏，如商家私自改造历史建筑作为商铺，严重破坏了建筑的历史风貌。第四，古镇由于建设年代久远，房屋密集，相关基础设施不完善。近年来古镇多次发生火灾，通常是一处建筑起火，引起周边建筑成片过火。部分街口的电线错杂，消防栓设置数量有限且不够引人注目，这些现象也为历史建筑乃至整个街区埋下火灾了隐患。

2 我国历史建筑保护的法律规范

2.1 法律

《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）仅对文物建筑进行了规定，而未规制其他不被认定为文物的历史建筑的保护。多年来，那些因各种原因无法升格为文物保护单位、却又具有一定历史价值的建筑，一直处于文物保护中模棱两可的灰色地带。这些“历史建筑”大多身处寸土尺金的黄金地段，在城市发展中常常面临被拆解的危险。[1]

《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）对城乡规划与建设过程中历史建筑保护问题进行了规定，但过于原则，可操作性不强。

2.2 行政法规

2008年我国国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》及其释义，条例首次明确定义“历史建筑”一词。历史建筑是历史文化名城、名镇、名村的基本组成单元，同时其规模与保护现状是申报历史文化名城、名镇、名村的重要指标。该条例针对历史建筑，规定了保护、规划的具体方法，明确破坏历史建筑的法律责任，对历史建筑的保护有一定的指导作用。

2.3 地方性法规和政府规章

针对辖区内历史建筑保护的具体问题，有些地区制定地方性法规或者政府规章。如广州市于2014年制定《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》，其中第三章规定了历史建筑的保护，包括规划、装修、修缮、施工等方面的内容，较为详尽完善。重庆市人民政府2008年制定了《重庆市磁器口古镇保护暂行办法》，仅18条，其中对历史建筑保护的规定较少。地方性法规和规章有高灵活性、高针对性的特点，有利于因地制宜保护当地历史建筑，但存在立法标准不统一的问题。

3 历史建筑保护存在的问题

3.1 认定标准的缺失

如上所述，《历史文化名城名镇名村保护条例》虽定义了历史建筑，然而对历史建筑的认定标准仍然不明确。各地对非文物建筑，通常是采取建筑保护名录的方式，如重庆市政府公布的《重庆市优秀近现代建筑名录》。这些名录中通常仅包括百余历史建筑，保护涉及面极其有限；另外这些建筑多由民间力量推荐申报，再由政府确认，导致一些有价值的历史建筑遭到冷落难以受到保护；仿古建筑、重建的房屋、不同程度修复的建筑是否具有历史建筑的资格，也缺乏明确的标准。

3.2 保护开发过程中权益的冲突

历史建筑的所有权可以是国有，也可以是非国有，当历史建筑由个人、法人、其他组织享有所有权时，存在权利义务上的冲突。一方面，由于历史建筑的特定价值，在发挥其参观、研究、宣传功能时，对产权人行使使用权造成影响，且对修缮、装修历史建筑进行审批会加重产权人的义务。另一方面，历史建筑的商业开发也往往受到政策上的限制，如《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》第四章规定产权人应合理使用历史建筑，保持其原有历史风貌，对于其改建、装修等行文进行了严格的限制，使得一些历史建筑的产权人错失了古镇旅游热带来的经济效益。这些情形下产权人处分、收益等权利往往难以实现。

3.3 开发与经营行为导致的破坏

对历史建筑进行经营性开发过程中，一些商家在追求短期效益的同时，经营行为对历史建筑的结构、风貌有所破坏。如商家标新立异，将历史建筑的外壁进行装修粉刷，破坏了历史建筑的原貌。另外，游客的超负荷涌入也会导致历史建筑商业气息过重，影响历史建筑的风貌。个别游客的不文明行为，也会给历史建筑带来破坏。

3.4 配套基础设施建设的落后

历史建筑集中成片的地区由于其建设年代久远，大多建筑较为密集，配套基础设施建设不够完善，供电线路老化、线路错杂、私拉电线问题严重；防火设施设置不足，配置不合理，无人维护；街道狭窄老旧等。2014年1月云南里拉独克宗古城火灾就是一个惨痛的例证，古城内消防管道的设置没有考虑到气温因素，冬季发生火灾时，无法通过消防栓取水。基础设施的建设对减少灾害隐患，保存历史建筑有着重要的意义。

4 历史建筑保护的路径探讨

4.1 完善历史建筑保护的法律规范

目前我国对于历史建筑保护的法律规范只存在于行政法规的专章、地方性法规或者规章中，缺乏体系性。立法标准、执行力度、评价标准甚至是保护对象的名称与定义等都存在相当差距，行政主管部门也不尽统一，在适用中存在不稳定性和不确定性，从而导致实际操作存在许多弊端。[2]对此，可以进行专门性的立法工作，从历史建筑的认定、权利归属、规划方式、破坏历史建筑的法律责任、明确地方政府义务等方面着手，对历史建筑保护进行规制。同时应进行制度创新，如发展完善地方性历史建筑保护基金制度等。

4.2 平衡个人利益与公众利益

如上分析，历史建筑所有权人承担众多义务，比如修缮义务，但是，私人权利与利益却受到限制。历史文化街区中的历史建筑，一般说重点应是外观，保护它对于历史文化街区的历史风貌的贡献；为了鼓励继续使用，以利文化的传承，室内可以做一些改变，以适应现代生活的需要。[3]因此，规划部门应保护历史建筑公共性的部分，放宽对内部改造的要求，以适应现代生活需求。而为了达到历史建筑所有人的产权利益与公众利益上的平衡，也可设立公共地役权。通过公共地役权的设定，由公权机构和私权所有人协议，基于对历史风貌建筑的利用程度的差异，双方协议补偿，一方面可以化解保护历史风貌建筑和保障私人合法权益之间的矛盾；另一方面，可以解决历史风貌建筑的属性和利用程度的巨大差异所导致的补偿标准不一的状况。[4]对历史建筑设立公共地役权，能够对历史建筑的所有人的行为进行限制，保护公共利益；同时，公共地役权作为一种权利，充分尊重了历史建筑所有人的利益，从而实现了私人利益与公共利益的平衡。

4.3 制定统一的保护措施和修复标准

各地对历史建筑保护、修复的具体方式各不相同，保护、修缮水平参差不齐，建立历史建筑保护修复技术的交流共享机制就显得尤为重要。历史建筑保护的特殊性在于对专业知识和经济能力两方面的共同要求。[5]专业知识上，在发展创新研究保护措施和技术的同时，规划部门和文物保护部门等相关部门应当注重对各地的修缮经验成果进行整合，总结各地经验教训，编制修复建筑的行政指导文件，对各地历史建筑的施工提供参考和指导；同时也可制定统一的标准，对地方具体的历史建筑保护工作提出要求，包括历史建筑结构的稳定性、抗震水平等。经济能力上，尤其是对保护、修复私人拥有所有权的历史建筑，可提供专项补助资金。

4.4 明确基础设施建设维护的义务

在历史建筑集中成片的历史文化街区，明确配套设施的设置以及维护的义务至关重要。一方面，应大力推进社区管理的网格化，对社区进行细化分区并设置网格服务队员，承担网格内消防、防洪、排水等基础设施的管理责任，负责日常的维护。对于网格服务队伍职责、联系方式等应当向社会公布，接受社会公众的监督，提高基层行政水平。另一方面，基层自治组织应当与市政、消防部门等单位密切合作，承担起历史建筑周边配套设施的建设改造义务。

参考文献

[1]南方日报记者 李培，杨逸.广州强拆事件反思：历史名城如何破解“拆与建”迷局[N]. 南方日报，2013-06-27A01.

[2]汤诗旷.城乡历史建筑遗产保护的相关法律问题研究——试论全国统一立法的必要性及其目标设立[J].南方建筑，2014，（05）：82-88.

[3]王景慧.从文物保护单位到历史建筑——文物古迹保护方法的深化[J].城市规划，2011，（S1）：45-47+78.

[4]林旭霞，王芳.历史风貌建筑的权利保护与限制——以公共地役权为解决方案[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（03）：40-47.

[5]李祎恒.论历史建筑认定中公益与私益的平衡[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（01）：78-86+154.

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