构建推进形成主体功能区的财政政策

摘要：随着主体功能区规划工作在全国范围的推广，国家相关的配套政策都应逐步进行调整以适应主体功能区的建立。财政政策作为政府的一项重要的经济政策，它在推进主体功能区形成方面起着举足轻重的作用。本文在剖析现行财政政策在满足主体功能区上的缺陷与不足后,应结合我国实际情况, 提出构建与主体功能区建设相协调的财政政策的思路和相应的政策建议。

关键词：主体功能区；财政政策；财政转移支付

“十一五”规划提出按资源环境承载能力和经济增长潜力的可能和条件，各地划分不同功能区，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区划，形成区域合理发展的格局，这对促进各地转变经济增长方式具有重要意义，同时对财政政策也提出新的要求。本文主要从财政转移支付制度和区域间财政政策方面进行考虑。

一 、我国财政转移支付制度现状及评述

我国现行的财政转移支付制度是1994年实行分税制改革后逐步建立起来的，包括体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付三类。

体制性转移支付主要是税收返还。1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按1∶0.3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006年中央财政对地方税收返还3930.22亿元。

财力性转移支付是中央对地方财政减收所进行的财力性补助，主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化，具体包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金、退耕还林还草转移支付、天然林保护工程转移支付、固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补助等。2006年中央财政财力性转移支付为4731.97亿元，占转移支付总额51.8%。在财力性转移支付中，一般性转移占32.3%，调整工资转移支付占36.4%，农村税费改革转移支付占15.9%，县乡财政奖补资金占5%，民族地区转移支付占3.3%，其他财力性转移支付占7.1%。

专项转移支付又称有条件转移支付，是中央政府根据地方实际情况按项目确定的补助形式，包括一般预算专项拨款、国债补助等。专项转移支付具有特定用途，专款专用，如支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害救济支出等。2006年中央对地方专项转移支付4411.58亿元，约占总额的48.2%。在专项转移支付中，社会保障占37.8%，农业占12%，教育占3.8%，医疗卫生占2.6%，其他占43.8%。

财力性转移支付资金根据客观因素，设计统一公式进行分配，财政越困难的地区，补助程度越高，资金分配具有较强的均等化效果。比如一般性转移支付资金分配，按照公平公正、循序渐进和适当照顾老少边地区的原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。用公式表示为：某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出 - 该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数。其中，标准收入是指各地的财政收入能力，主要按税基和税率分税种测算；标准支出是指各地的财政支出需求，主要按地方政府规模、平均支出水平和相关成本差异系数等因素测算。财政越困难的地区，中央财政补助程度越高。凡标准财政收入大于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围。此外，对难以按统一公式量化但又必须考虑的特殊因素，实施特殊因素转移支付。

二、现行区域性财政政策实施效果评述

现行区域性财政政策重点包括两大类，一类是区域协调发展战略下财政政策安排，与我国区域协调发展总体战略相对应，主要表现为对三个区域板块的政策支持和倾斜，即西部大开发的财政政策、振兴东北等老工业基地的财政政策和支持中部崛起的财政政策；另一类是可持续发展战略下针对资源环境的财政政策，与国家整体可持续发展战略相适应。

1．平衡地区财力

从地区财力平衡看，转移支付实施前后地区财力差异比较显示，无论从省级财力变化还是县级财力变化看，我国现行的转移支付制度在缩小地区财力差异上发挥着十分重要的作用，一定程度上推进了我国地区基本财力的均等化。2006年，如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100（约等于人均一般预算支出），中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63，与东部地区的差距明显缩小。但是在我国地区经济发展、地理特征、自然生态和人口分布等方面的差异都十分巨大的总体背景下，我国地区间财力差异进一步扩大的趋势并没有改变。在主体功能区的推进形成过程中，随着功能定位的清晰，必然使很多地区，特别是禁止开发区和限制开发区在短期内自有财力进一步降低，这反映到地区财力差异上则可能使差距的进一步放大，这对我国转移支付制度的改善提出了严峻的挑战。

2．改善地区公共服务

从地区公共服务改善与差异状况看，虽然现行财政政策对于我国地方政府改善基本公共服务、缩小地区间基本公共服务差异发挥了一定作用，但当前政府公共服务总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同，公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求；公共服务地区间发展不平衡，城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺，各类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本功能服务供给不足问题更为严峻；各地基本公共服务投入产出相对效率没有明显差异，政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共服务差距主要表现为投入差距。

3．生态资源保护

从跨区域环境政策执行效果看，我国总体资源生态环境依然十分脆弱，工业化和城镇化带来的资源环境压力十分严峻，投入不足、管理不到位等问题还很突出，特别是在全国范围内尚没有建立起资源环境保护的长效投入机制和跨地区生态补偿机制。资源环境政策框架系统也尚不完善，存在过度依赖行政工具而市场化工具应用不足的问题，以及政策执行监督机制不完善，使得政策执行效果大打折扣。

三、改革财政政策以推进形成主体功能区

1．推进形成主体功能区的财政政策目标

按照推进形成主体功能区要求，财政政策目标应包括：

（1）确保四类功能趋向有均等化的基本公共服务

财政政策的关键是，通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。

（2）引导资源要素合理向目标功能区流动

具体体现为引导资本、劳动力和技术向重点开发区流动；引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。财政政策的关键在于对资源要素的流动以引导性优惠和支持，并适当补偿因流动带来的短期损失。

（3）引导市场主体和居民节约资源和重视环境保护

政策着力点是，使资源浪费和环境污染行为要支付必要的成本，通过成本影响市场主体和居民的行为；支持采用节约资源和环境保护技术的企业的提升竞争力，不至于使企业因为致力资源节约和环境保护而处于不利地位；逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制，有效纠正外部性。

从四类功能区角度看，财政政策目标要与主体功能区的功能定位和发展要求相一致，即促进优化开发区域实施自主创新，优化经济结构，转变增长方式；促进重点开发区域调整经济结构，促进经济增长，承接产业转移，加快工业化和城镇化进程；支持限制开发区域进行生态环境建设，实施产业转型，实现与资源环境相协调的适度发展，保障基本公共服务均等化；支持禁止开发区域生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化。

2．财政政策面临的挑战

（1）行政区政策与主体功能区政策冲突

由于主体功能区划分与行政区划的不同界，财政政策实施中会出现三类问题：

一是同一或同类功能区的政策由不同行政区（穷和富）实施，会出现政策实施的一致性如何保证问题；

二是同一行政区内不同功能区应该采取不同的政策安排，如何保证实施中的差别问题；

三是不同行政区中同类功能区之间存在很大的现实差别，如何保证有关政策执行的一致性或政策执行效果的一致性问题。

（2）板块划分政策与主体功能区政策冲突

某些区域既处于板块划分政策（西部大开发、中部崛起、东北振兴）区域，又处于特定主题功能区政策区域，就存在根据地方利益选择政策的可能，必然产生两类政策优先权问题。

（3）跨区域生态补偿问题

限制开发区和禁止开发区某种程度上放弃了开发机会，是对整个国家经济社会的生态贡献。但这种收益往往是间接的，很难直接从经济利益上测算，生态跨地区补偿就不可能仅仅通过政府间转移支付设计来完全解决。推进形成主体功能区，必须通过包括财政政策在内的各种政策工具，建立生态恢复和功能维护成本的区域分担机制。

3．按照主体功能区要求，完善财政转移支付体系

根据当前财政政策的缺陷再结合主体功能区的要求，主要针对限制开发区域和禁止开发区域改革财政转移支付制度的思路主要有三种。

（1）测算因子法

在现行一般性转移支付资金分配的计算方法中加入体现主体功能区的测算因素或测算因子，提高中央对这两类地区的财力缺口的补偿比例和转移支付系数；同时建立对省级政府的激励约束机制，要求和鼓励省级政府加大对这两类地区的转移支付力度和转移支付规模。

（2）新设类别法

新设专门针对主体功能区的转移支付类别，主要用于对限制开发和禁止开发类区域的财力性补偿和保障。综合考虑限制开发、禁止开发类区域的标准财政收支差额，以及这两类区域因实施生态环境保护而带来的增支和减收因素、现行转移支付系数等，基于这两类区域相应的转移支付规模。在转移支付资金分配方法上，根据未来主体功能区的划分级次，测算到县，转移支付资金拨付方式既可到省亦可直接到县。此外，逐步建立起省级政府加大对这两类区域转移支付的鼓励和约束机制，促使省级政府不断加大对限制开发区和禁止开发区的省以下的财政转移支付力度和规模。

（3）“针对问题、分别设计”

有专家从推进形成主体功能区面临的财政问题出发，提出“针对问题、分别设计”的思路。

一是针对推进形成主体功能区而出现政策性减收，在现有财力性转移支付框架内的其他转移支付项目下，新设与绩效挂钩的“实施限制开发区域禁止开发区减收补助”项目。

二是针对生态环境建设的财政支出需要，整合现有专项资金，设立与绩效挂钩的“生态环境建设专项转移支付”项目，加大对限制开发区与禁止开发区的生态环境建设转移支付力度。

三是针对限制开发区和禁止开发区公共服务财力不足问题，中央财政给予倾斜，短期可以加大这两类区域一般性转移支付系数，作为过渡性安排解决阶段性财力问题；长期看，需要在全国性基本公共服务均等化转移支付体系下解决，这种转移支付体系可以在限制开发区与禁止开发区进行试点。

4．针对四类主体功能区的财政政策建议

对于优化开发区，一是加大对技术创新和产业升级的引导和支持，对高科技产业核心技术运用推广提供贴息、税收优惠等政策；二是加大对新能源开发和节能新技术利用的支持，对节能设施改造和技术改革提供补贴，对新能源开发设置产业引导基金；三是全面推行政府绿色采购，引导全社会发展循环经济；四是扩展排污费征收范围，适当提高征收标准，研究征收碳税的可行性，并逐步探索建立排污权交易体系和节能配额交易体系；五是在经济和技术条件成熟的地区，率先试点开征不动产税，为基层财政提供稳定裁员的同时，可以引导部分资金和要素向重点开发区流动。

对于重点开发区，一是对于国家鼓励的产业和投资领域，实施税收优惠、投资补贴、加速折旧、贴息等优惠措施；二是在重点开发区全面推进增值税转型，实施消费型增值税；三是加大对重点项目建设和基础设施投入，国债投资项目要向重点开发区适当倾斜；四是在有条件的地方进行地方债试点，为重点开发区的发展提供更为灵活的资金来源；五是对承接其他地区的人口转移提供配套资金支持，加大对基本公共服务的基础建设投入；六是鼓励中小企业和民营企业发展，并择优提供政府信用担保和财政贴息等政策支持。

对于限制开发区和禁止开发区，一是探索建立跨地区和跨领域的生态补偿机制，通过水、电、气价格附加等形式，设立生态保护专项中央基金，基金收入全部用于这两类地区的生态建设和生态保护投入；二是扩大资源税征收范围，调整资源税征收模式，实行以储量或价格计征，税率设置要充分反映资源的稀缺程度。同时适当提高矿产资源赔偿费的征收标准，使资源开发的生态环境成本尽可能内部化；三是加快完善禁止开发区中各类自然保护区和国家公园等管理体制，有关管理费用和人员经费要设立专门的财政预算科目，保证其稳定的资金投入；四是加大政府生态基础设施直接投资；五是加大对生态移民的资金支持，注重对移民的技能培训，加大财政扶贫力度，强化扶贫资金管理，提高扶贫效率。

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（作者简介：夏静 .女.江苏六合人.南京大学硕士研究生，主要从事经济管理研究）

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