南水北调工程影响下的地区可持续发展研究

摘要：南水北调工程的建设和运行将对区域可持续发展产生深远的影响。对于地处汉江中游地区的襄阳市，重化工业特征明显；正处在城市化与工业化快速发展时期；现有水环境容量也不容乐观。随着南水北调工程的实施，将对襄阳市经济与环境可持续发展带来巨大的冲击，限制襄阳市工业经济增长的空间。考虑到襄阳市经济规模增长将导致区域环境污染不断加剧，环境治理手段单一，可持续发展相应机制还没有有效建立，需要从重视“清洁生产”，加强地区自身可持续发展能力建设；国家利益补偿，缓解工程外力作用对地区可持续发展的影响；建立自身特色的排污权交易制度。实现环境保护制度创新等方面构建襄阳市可持续发展的路径选择和制度安排。

关键词：南水北调工程；襄阳市；水环境；可持续发展

中图分类号：F323.213(263)　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)01-0139-03

随着南水北调工程的实施，水资源的跨区域流动，工程在缓解北方受水区水环境压力，加强其生态安全等方面将起到巨大的作用。但也不可避免地对调水区产生较大的负面影响，调水使得这些区域的可持续发展能力和发展空间受到不同程度的影响。目前，对调水区的研究主要集中在库区发展问题上，如移民问题、水源涵养问题、环境保护问题等。一方面，水是南水北调的最终产品，能否提供稳定的、符合受水区要求的水源是南水北调工程能否持久、稳定地发挥效益的关键。库区是水的提供者，是整个工程系统中的重要组成部分，库区的发展问题直接关系到可调水量与水质；另一方面，库区发展问题在调水前就容易显现。

南水北调中线工程的实施，从丹江口水库大量调水，丹江口水库以下的汉江中下游干流水量将大量减少，将直接导致汉江中下游地区水环境容量骤减，对汉江中下游地区的经济与环境可持续发展带来了很大的冲击。本文将在DPSIR概念模型框架指导下，强调驱动力一压力一影响一状态一响应的客观联系。以南水北调中线工程外力作用为驱动力，汉江中下游地区污染排放与环境标准提高的矛盾加剧为压力。地区可持续发展现状为所处的状态，可持续发展对策为响应，系统分析南水北调中线工程对襄阳市可持续发展影响效应，并提出相应的对策建议。

一、襄阳市经济与环境可持续发展现状

襄阳市位于湖北省西北部，居汉江中游，是湖北省第二大城市，也是鄂、豫、川、陕毗邻地区唯一的一座大城市，区位条件优越。经济总量和工业总产值均居全省第二位，纺织工业是全国39个重点城市之一，2003年，湖北省委、省政府把襄阳列为“省域副中心城市”重点建设发展。襄阳市2006年城市化率达到44.67％，城市人口为258.55万人，较2000年的242.76万人增加了15.79万人，年均增长率为0.93％，处于城市化发展的加速期。第二产业中工业所占比重从1997年的32％上升到2006年的38.33％，工业化进程不断加快。

(一)重化工业特征明显

襄阳历来是湖北重工业基地，主要支柱产业有交通运输设备制造、纺织、食品加工、化学原料及化学制品制造、非金属矿物制品等。地处十堰一襄阳一武汉500km汽车工业走廊的中心，东风汽车公司在此建有国内一流的动力厂、日产轿车厂、轻型卡车厂、柴油发动机厂及亚洲最大的试车场。目前，襄阳市已形成了以汽车产业为龙头，高新技术、电力、纺织和食品四大产业为支柱，建材、冶金、化工等原材料工业以及地方特色工业全面发展的新型产业体系。襄阳市重化wJk发展速度明显高于轻工业发展，重工业畸形发展的格局将对环境产生更大的压力。

(二)现有水环境容量不容乐观

近年来襄阳市通过实施“主要污染物排放总量控制”和“绿色工程计划”两大举措，采取坚决关停取缔“十五小”、加快城市污水治理步伐、强化重点工业污染源治理等措施，取得了显著成效，但汉江的水环境问题仍较突出。汉江干流(襄阳段)在城市和大型企业的下游受到局部污染，加上污染严重的小清河和唐白河的汇入，汉江北岸已形成了宽数十米。长约数十公里的污染带。汉江主要支流中大部分存在严重污染，除了北河、南河出口水质能够达到规定的功能区划要求外。蛮河、小清河、唐白河和滚河的出口水质均为劣五类。

随着经济规模扩大及经济增长速度加快，襄阳市水污染排放量持续增加。其中对工业污染总量的控制已起到了一定效果。但生活废水排放呈现出快速上涨的趋势。废水排放总量和COD排放总量持续增加，还没有呈现出我们所期望的随着经济增长，环境状况持续改善的状况。

二、南水北调工程对襄阳市水环境容量的压力

南水北调中线工程实施后，汉江襄阳段干流受调水直接影响，流量减少，污径比增加，势必造成水体自净能力下降、污染物浓度增加。调水后水环境的损失具体体现在：一是稀释自净能力大为降低，将直接影响其水环境容量。调水后。汉江中下游的水文条件将发生很大变化。最明显的是多年平均流量大大减少，损失率平均在35-40％左右，最大(汉江襄阳段)的达到42.5％。由于水量减少，在污染负荷不变的情况，总的水污染物允许排量，由限制的33759万t／a,减少为22831万t／a，损失率为32.3％，影响了环境容量的纳污率；二是加重水环境污染。由于稀释自净能力的降低，水污染允排量的减少，在总的污染物排放量不变的情况下，水质就会受到影响。尤其是调水前，汉江中下游“水华”发生概率为16.2％，调水后为31.6％，后者比前者净增15％。

襄阳市地处汉江中游，与南水北调中线工程水源地——丹江口水库毗邻，是名副其实的水源“贡献区”，又是生态“受损区”，汉江中下游四项配套工程的建设对襄阳所起作用很小，致使襄阳市成为南水北调中线工程补偿方案的“遗忘区”。面临的水环境压力更大，不利影响更加严重。

在考虑污染物总量控制和部分城市进行污水治理条件下的水质预测表明：调水后，汉江中下游特别是中游各江段污染物浓度普遍升高，总体水质下降，水环境容量减小，必然导致污水处理工程投资和运行费用的增加。

用COD因子表征的襄阳市有效环境容量看，调水前，襄阳市有效环境容量为54977t／a。近期调水95亿m³后，环境容量降低到44147t／a，下降幅度达到1917％；而考虑远期调水130亿m3后，环境容量降低到39050t／a，下降幅度高达28，97％，给襄阳市带来了巨大的水环境压力。

三、南水北调工程对襄阳市可持续发展的影响

按照襄阳生产力布局规划，汉江沿岸是襄阳生产力布局的重要产业带，随着工农业生产的发展，生产过程中排放污染物将不断增加，襄阳市经济增长中的环境压力不断显现。在考虑工程近期调水95亿m³。的环境压力下，预计2010年，襄阳市COD排放总量约为56753吨。即在考虑了治理措施削减量后，2010年期间襄阳市COD排放总量将削减0.54万吨，与2005年相比减少9,48％。其中工业COD

排放总量减少0.48万吨。生活COD排放总量减少0.06万吨，与2005年相比分别减少21.92％和1.64％。按照此污染排放量，襄阳市在“十一五”期间实现“地表水功能区水质达标率大于等于70％”的环境目标，是难以预期的。同时，对于工业COD总量的控制，需要减少21.92％，将直接限制襄阳市工业经济增长的空间。

到2020年，中下游污水处理量将增加7亿吨，干流平水年相当一部分断面水质将达到或超过Ⅲ类水质标准，枯水年份更差；2020年后，有些河段的污径比将接近或超过河水污染1:20的临界值。南水北调以后，按调水82-145亿m³／s方案，汉江年均流量将由2300-3300m³／s降至490-800m³／s。汉江下泄水量将减少21％-36％。特别是平水年和枯水年，有效水体大量北调，稀释自净能力减弱，整个流域环境容量将大幅度降低。汉江流域襄阳河段水环境容量的平均损失将高达35％。

四、襄阳市环境响应效应分析

经济规模是导致襄阳市环境污染的主要推动因素，这是由襄阳市正处在工业化进程中的发展阶段决定的。随着工业化进程的加快，工业污染排放呈现持续攀升，面临着新增污染物排放的环境压力。

(一)政府环境管制已达到一定效果

政府环境管制的效应主要体现在高污染行业的控制上，通过对高污染行业采取关、停、并、转等措施，达到控制总体污染水平的目的。为此，可以用高污染行业COD排污强度的下降来表征政府的环境管制效应。从2006年襄阳市工业行业排污强度看，化学纤维制造业、造纸制造业COD排污强度最高。属于污染严重企业。其中化学纤维制造业仅占工业总产值的2.94％，COD排污量占到总排污量的31.73％，排污强度达到982.33吨／97元，排污强度居第1位，为襄阳市工业平均排污强度的10.77倍；造纸制造业占工业总产值的1.81％。COD排污量占到总排污量的18.31％，排污强度达到920.76吨／万元。排污强度居第2位。其次，排污量强度较高的为皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业、电力与热力的生产和供应业、医药制造业、纺织业和化学原料及化学制品制造业，排污强度分别居第3位至第7位。以上7个行业平均排污强度为248.54吨／元，为襄阳市工业平均排污强度的2.73倍。总体来看，以上7个高污染行业COD排放量占到全市的87.67％，而工业产值合计仅占32.14％，必将称为政府环境管制的重点对象。目前，襄阳市通过实施“主要污染物排放总量控制”和“绿色工程计划”，采取坚决关停取缔“十五小”、加快城市污水治理步伐、强化重点工业污染源治理等措施，取得了显著成效，在集中控制重点污染企业排污中起到了较好的效果。

(二)现有环境治理手段单一

工业结构升级与调整、环境技术进步、环保投资和政府环保管制是环境污染治理的主要手段。但襄阳市除政府环保管制外，其他措施现阶段还没有发挥出应有的作用，如襄阳市工业废水排放达标率仅为8456％；在工业企业规模化、现代化不断提高的同时，环保技术水平没得到相应的提高；单位工业产值废水(或COD)的排放量变化不明显。如果按襄阳市当前的环境响应政策，污染排放将超过规划目襄阳标年的约束性指标。襄阳市需要采取更为积极的政策措施，来进一步消除南水北调带来的环境压力，实现可持续发展。

五、工程外力作用下的襄阳市可持续发展对策建议

(一)重视“清洁生产”，加强地区自身可持续发展能力建设

在工程影响下的地区环境改善问题中，现有措施多强调工程补偿，即通过新建和扩建污水处理厂，增加污水处理能力来缓解环境压力，注重“末端治理”。在两型社会背景下，襄阳市需要通过产业结构调整与升级、环境技术进步、加大环境投资水平、加强环境管制力度等政策措施，从生产源头对污染加以控制，实行“清洁生产”，构建地区经济发展对环境质量动态反馈及其响应机制建设，加强地区可持续发展能力建设。

(二)国家利益补偿。缓解工程外力作用对地区可持续发展的影响

随着水资源的跨区域流动，调水工程在缓解北方受水区水环境压力，加强其生态安全等方面将起到巨大的作用，但也不可避免地对调水区产生较大的负面影响，限制了地区可持续发展能力和发展空间。需要通过利益补偿措施，对工程影响下的地区可持续发展路径选择进行重新设计，缓解工程带来的不利影响。

1.利益补偿的接受者和承担者的确定。南水北调利益补偿的受益者和受损失者容易界定，受益地区主要是受水地区，受损失地区主要是汉江中下游地区。

2.补偿金额估算。按照水体的水环境质量标准是区域环境补偿制度的基础和最低限度，可以从南水北调中线工程实施后襄阳市水环境容量的损失角度确定补偿的金额。以COD为水环境质量表征因子，用影子工程法的估算方法，每吨COD的价格为2500元，由此确定出对襄阳市的补偿金额约为2707.5万元／年。

3.补偿资金的来源。在目前区际利益补偿机制尚未建立的情况下，由国家财政对襄阳市给予适当补偿，以此为示范推动利益补偿机制的建立。补偿金在南水北调工程建成通水后由国家向受益地区根据用水量收取利益补偿费或者利益补偿税的方式让受益地区分担。

(三)建立自身特色的排污权交易制度，实现环境保护制度创新

在国家利益补偿的基础上，建立自身特色的排污权交易制度，真正做到用市场的办法，经济的手段，开创出襄阳市保护环境的一条崭新之路。

1.确定区域环境资源总量。根据襄阳市的环境质量状况，参照排污申报登记有关数据，按照公平、公开、公正的原则，确定襄阳市工业COD排放总量和每家企业的初始排放量，并承认所有企业免费享有既得排污权。

2.建立市场交易规则。首先提出申请。COD排污权卖出方提出所需出售的排污量数额的申请。第二，评估与协商。确定排污权供给方的具体排污权交易数额，并对企业排污权交易引起的排污状况改善的影响做出评价，并就排污权交易的污染物数量、价格、交割时间等具体内容进行协商，并达成排污权交易协议。第三，审核。环保部门对市场主体的资格、排污权限进行审核，核定具体排污权交易数额，并确认是否同意这宗排污权交易实施。审核时还需注意防止排污权指标过分集中，避免造成局部地区污染加重的现象。第四，交割。根据排污权交易协议规定，办理具体的资金与排污权交割手续。至此，排污权供给方失去了所交易排污权数额，国家通过收购排污权对地区COD总量污染进行了削减。第五，变更登记。排污权交割后，供应方必须到环保部门办理排污权变更登记手续。

当新增和扩建企业需要购买排污权时，可规定一定的比例进行企业间交易。解决好控制污染和经济发展的平衡关系。

3.建立市场中介机构——襄阳市环境保护基金会。基金会是一个“准银行”的中介机构，受环境保护行政主管部门的委托，负责排污权交易的具体工作和环保行政主管部门控制的排污指标及排污指标交易费的管理。具体业务包括提供交易信息、交换交易经验、为排污企业代理排污交易、排污许可证换发等，最终发展成为一家“控污银行”，以排污指标的经营为其主要职能，同时集环保资金的融通、环保技术的传递、环境信息的发放和环境经济市场的管理等职能于一身。而环保部门的主要职能可转变到核定各区域(而不仅是某企业)的排污指标、制定“控污银行”的经营规则、提供环保信息和技术咨询上来，把过去复杂的排污指数发放转移给“控污银行”，让其以明确的借贷关系和经济补偿原则来合理地进行排污指标的配置。

4.加强市场监管。环保部门负责对许可证进行跟踪管理。污染源在线监测系统适时将有关数据传输给环保部门。通过污染物排放数据的汇总和分析，环保部门对企业的污染物排放情况与拥有的许可证数量进行比较，若许可证有剩余，则将剩余许可证转入次年许可证帐户，或进入排污权交易市场。若许可证数量不够，则按照环保法律法规进行处罚，并责令企业停产或限产减污。企业一旦获得排污权，即为企业产权的一部分，当排污企业破产或被兼并时，排污许可证应作为企业资产进入破产或兼并程序，政府不要求无偿收回。

责任编辑　梅瑞祥

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