中央与地方关系：改革开放３０年来嬗变的实证研究

摘 要：改革开放30年来，我国的政治体制发生了重大变化，其中，中央与地方关系的变化是重要的一项。对于中央与地方的关系，学术界已有了较为充分的研究，然而，许多学者将其变化简单地理解为国家财政体制的变化。实际上，中央与地方的关系牵涉到很多内容，其中最主要的内容包括国家立法体制、财政体制以及政府机构设置。认真梳理改革以来中央与地方关系发生的各种变化，在理论上、实践上都具有承前启后、继往开来的重大意义。

关键词：中央与地方关系；财政体制；立法体制；政府机构设置

中图分类号：D62 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)06—0021—10

中央与地方关系，是属于国家纵向结构形式的范畴，“它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现”①，因此，中央与地方关系的根本点是权力关系。这种权力关系包括多个方面，其中最重要的是财政权、立法权、人事管理权和行政管理权，它们分别体现为财政体制、立法体制、人事管理体制和行政体制。改革开放30年来，这些方面均发生了较大变化。

一、立法体制的演变

（一）演变过程

立法体制是政治制度的重要组成部分，其核心是立法权限的划分。改革开放30年来，我国的立法体制（包括立法主体、立法权限等）发生了很多变化。

1979年7月，五届全国人大二次会议通过了修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），赋予了省、自治区、直辖市的人大及其常委会制订地方性法规的权力，地方立法权从此获得了法律上的认可。1981年11月，全国人大常委会作出决议，授予广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的权力，从而扩大了地方立法权限。1982年12月，五届全国人大五次会议通过了新的宪法，并修改了地方组织法。新宪法赋予国务院制定行政法规的权力；赋予全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施的权力；最主要的是赋予了全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的权力。而修订后的地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案；同时规定省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章。两级多层次的立法体制开始在我国形成。1992年7月，全国人大常委会作出授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定；1994年、1996年又先后授予厦门市、汕头市和珠海市同样的权力。经济特区由此均获得了立法权。1997年和1999年，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》分别生效，两大特区均实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，“一国两制”的实践使我国的立法体制和中央与地方关系更加丰富。2000年3月，九届全国人大三次会议通过了《立法法》，详细规定了立法主体、立法程序、立法权限、法的位阶、法的适用、法律解释等内容，标志着我国的立法体制基本建立起来。

经过几十年的发展，我国立法体制已经比较稳定，各种立法主体及其所制定的规范性法律文件的位阶关系也比较清楚。以法的位阶为标准，我国现行的法律体系可分为6个效力等次。

第一等次：宪法。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。全国人大制定和修改宪法，全国人大常委会可以解释宪法并监督宪法的实施。

第二等次：法律。法律的效力高于行政法规，低于宪法。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对其制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

第三等次：国务院制定的行政法规。其效力高于地方性法规、规章，低于法律。

第四等次：国务院部委等直属机构制定的部门规章，省、自治区、直辖市的人大及常委会制定的地方性法规以及民族自治区的人大制定的自治条例和单行条例。它们具有同等效力，其效力均高于地方政府制定的规章，低于行政法规。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。自治条例和单行条例可以对法律、行政法规作变通规定，在本自治地方适用，但它们必须经全国人大常委会批准后才能生效。

第五等次：较大的市②的人大及其常委会制定的地方性法规，省、自治区的人民政府制定的地方政府规章，它们基本上具有同等效力。民族自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例也处于这一效力等次，它们也可以对法律、行政法规作变通规定，在本自治地方适用；但它们必须经省、自治区、直辖市的人大常委会批准后才能生效。

第六等次：较大的市的人民政府制定的地方性规章。其效力低于上级政府制定的规章，低于本级人大及其常委会制定的地方性法规。

（二）小结

第一，人大制定的法律法规的效力高于同级政府制定的行政法规和规章，体现了我国根本政治制度的要求；全国人大和国务院制定的法律法规的效力高于地方制定的任何规范性法律文件，体现了我国单一制国家的特征。

第二，我国当前已经形成了中央与地方两级、多层次的立法体制；各种规范性法律文件的位阶关系比较清楚，在规定不一致时，也有较为明确的处理办法，说明我国的法律体制已经比较完善。

第三，改革开放以来，发展最快、最具活力的莫过于地方立法，地方立法或者是为了执行中央的法律法规而对其进行的细化，或者是在中央立法的时机和条件尚不成熟的情况下进行的，其立法为地方发展起到了保驾护航的作用。

第四，立法体制变化的背后隐含的是立法观念的变化。一是逐步从经验立法走向超前立法。经验立法是指在总结经验的基础上进行立法，反映了慎重的立法态度，但往往不能适应社会经济发展的要求。超前立法是指通过学习、借鉴、甚至移植进行立法，让法律具有超前性。二是从法律工具主义转变为权利保护主义。前者是指把法律视为强化社会管理和控制的工具，其立法往往是为了强化政府的行政管理和经济管理职能；后者强调法治本身的价值，强调法律对人民权利和利益的保障。③经济社会的变革、发展，对我国的立法提出了革命性的要求，它们要求立法必须具备现代、法治、开放、科学的特征。经济社会发展是立法权扩张的重要动力。从发展过程来看，在1979年授予地方立法权、1982年赋予全国人大常委会立法权之后，我国的法律规范大量涌现，法制建设走上了快车道，这说明立法体制的完善是法制建设的重要基础。

二、财政体制的演变

（一）演变过程

我国改革的每一步都伴随着国家财政体制的变化。

第一阶段：“划分收支，分级包干”财政管理体制（1980—1984年）

1980年国务院颁布的《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》指出，除京津沪三地仍实行总额分成的办法以外，其他地方实行形式各异的“划分收支，分级包干”办法。其要旨是明确划分中央和地方的收支范围。中央所属企业的收入、关税收入和其他收入，归中央所有；地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税等归地方所有。数额较大、增长较快的工商税作为中央与地方的调剂收入。支出与企事业单位的隶属关系挂钩，中央所属单位的支出由中央承担，地方所属的由地方承担。少数专项财政支出由中央专门拨款，不列入地方财政的支出范围。这就是“分灶吃饭”的财政体制。它打破了统收统支的局面，调动了地方增收的积极性。但这一体制使中央财政占比下降，与其承担的任务不相适应。

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