完善中央财政转移支付制度的思考

【摘 要】

本文阐述了中央财政转移支付的重要作用,分析了我国现行的转移支付制度存在的问题,提出完善我国财政转移支付的建议:科学设置转移支付的规模和结构;完善转移支付的分配方式;构建推进主体功能区建设的转移支付体系。

【关键词】

转移支付;一般性转移支付;专项性转移支付;主体功能区

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中央财政转移支付是调节收入再分配、均衡地区财力、促进区域协调发展的重要政策工具。我国现行的转移支付制度还存在一些问题,不能适应推进基本公共服务均等化和主体功能区形成的要求,因此必须进一步深化改革,加快构建规模适度、结构合理、功能完善、信息透明、管理规范的财政转移支付制度。

一、转移支付是调节收入再分配的重要实现形式

政府间财政转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级政府之间在既定职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。[1]

中央财政转移支付是为了弥补中央和地方财政之间的纵向失衡以及各区域之间的横向失衡而产生的,是国家为了促进区域经济社会协调发展、在全国各地推行基本公共服务均等化目标而采取的财政政策。20世纪六、七十年代以后,在欧洲尤其是北欧的一些国家,人们对政府公共服务日趋增大的需求与各地区财力不平衡的现实产生矛盾,于是中央政府借助转移支付方式实施财力均等化战略,一方面运用高税收使财政收入高度集中化,另一方面大幅度提高中央财政转移支付在地方财政收入中的比例,使财政支出高度分散化。通过政府干预国民收入再分配,全面推行广覆盖、高水平的社会福利政策。事实证明,这是缩小收入差距、实现社会公平的重要政策工具。

我国在1994年分税制改革后实行财政转移支付制度,目的是为了解决地区收支均衡问题。我国各地经济发展水平不一,财力差异巨大。根据财政部相关数据,2011年,广东GDP 5.3万亿元,地方财政预算收入5513亿元;西藏GDP 605亿元,地方财政收入仅54.7亿元,而同年中央对西藏的转移支付等补助收入354.84亿元,是地方本级收入的6.5倍。可见假如没有中央财政转移支付,许多西部省区连政府的正常运作都难以保证,更别说为居民提供高质量的公共产品和服务了。经过18年的发展,中央对地方的转移支付规模(不含税收返还)从1994年的497亿元增加到2011年的34821亿元,占地方财政收入总量的37.7%,在弥补地方财力不足、促进区域协调发展方面作用凸显。

我国目前的中央转移支付主要由一般性转移支付和专项性转移支付构成。一般性转移支付也称无条件转移支付,它不规定资金的具体用途,地方政府可独立自主地安排其使用的方向和数额。此类转移支付直接增加了地方政府的可支配财力,能弥补财力薄弱地区的财政缺口,均衡地区间财力差距,因而也叫均等化转移支付。专项性转移支付也称有条件转移支付,地方政府得到这类资金后应按中央规定的用途使用,不得随意变更方向和数额。

二、我国现行转移支付制度存在的主要问题

1、转移支付的结构欠合理

第一,一般性转移支付比重偏低,专项性转移支付比重过高。18年来,中央财政一般性转移支付已从1994年的136亿元增加到2011年的18299.93亿元,但尽管如此,一般性转移支付总体规模和比重仍然偏小,不能从根本上缓解欠发达地区尤其是西部贫困地区地方财力困难的状况,通过转移支付制度弥补地区之间横向财政失衡的均等化功能还很薄弱,况且目前的一般转移支付中包含的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、退耕还林还草及天然林保护工程转移支付等项目都具有明确的指向,严格说应归为专项转移支付。如果把这些内容排除掉,真正反映均等化功能的转移支付比重更低。例如,2010年中央财政安排转移支付2.73万亿元,其中专项转移支付1.41万亿元,再加上一般转移支付中有明确用途的2622.2亿元,共计有61.7%的转移支付有明确用途,比2008年提高了8.3个百分比。[2]可见,现行的转移支付在结构和功能配置上还没有体现出全面平衡的思路,影响了转移支付对缩小地区收入差距、促进基本公共服务均等化作用的发挥。

第二,专项转移支付种类繁多,设置不合理。现行的中央专项转移支付涉及包括基本建设、农业、文教卫生、生活保障、抚恤和社会救济、政策性补贴等几乎所有预算支出科目,在农业、教育、医疗卫生、社保、科教及其他大类下,细分为200多个项目。[3]覆盖面过宽,重点不突出,而且大多数项目需要地方政府的资金配套,不仅使自身财力困难但又急需资金的地区难以获得更多的财政补助,而且还加剧了发达地区与欠发达地区可用财力的差距,不符合转移支付的宗旨。

2、转移支付的分配方式不够科学透明

我国的财政转移支付尚未建立起一套规范的计算公式和测算方法,资金分配缺乏科学的依据和明确的标准。目前,发改委、财政部、民政部、交通部、水利部、农业部、科技部、卫生部、文化部、国土资源部、气象局以及国家防汛抗旱指挥部等多个部门都掌握着一部分专项转移支付资金的分配和管理。这种多头管理容易造成项目交叉重复,影响资金的使用效率;分配过程缺乏透明度又带来项目支付的随意性,攻关能力强、与重要部委关系硬的地方政府更易拿到专项资金,因而滋生了地方积极进京、“跑部钱进”等不良风气;项目资金的监管缺失在一定程度上还助长了专项拨款被挤占、挪用等现象,中央政府难以掌握每一笔资金的实际使用状况。

3、转移支付体系未能体现主体功能区建设的要求

“十一五”规划创造性地提出了主体功能区建设的区域发展战略。2007年7月,国务院下发《关于编制全国主体功能区规划的意见》,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类功能主体区。2011年6月,国务院正式发布《全国主体功能区规划》,提出到2020年基本形成主体功能区布局。但是,现行的财政转移支付体系未能体现主体功能区的要求,尤其是缺乏针对禁止开发和限制开发区域的转移支付制度和利益补偿机制,致使这些区域因牺牲当地经济发展而减少的财政损失无法弥补,难以保障基本公共服务均等化目标的实现。

三、完善中央转移支付制度的基本对策

1、科学设置转移支付的规模和结构

第一,适当控制转移支付的规模。分税制改革改变了之前中央政府财力弱化的局面,中央财政收入快速增长,其占全国财政收入的比重从1993年的22%猛升到1994年的55.7%。2011年,中央财政收入51306.15亿元,约占全国财政收入的50%,其中中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元,占中央财政收入的77.7%。[4]这种具有明显集权倾向的财税体制虽然有利于提高中央政府的宏观调控能力和均衡地区财力差距,但也影响了地方政府有效组织本级财政收入,加剧了基层政府的财政困难,同时也助长了地方非税收入的超常规增长。显然,规模较大的转移支付是集权型财政制度的产物,而巨额的财政资金转移必然会带来各种成本。因此要科学界定中央与地方政府的财权事权,在不影响中央政府职能的前提下适度控制中央转移支付的规模,通过完善地方税体系充分调动地方政府的积极性。

第二,合理安排转移支付的结构。鉴于一般性转移支付对均衡地区财力、协调区域发展的重要作用,今后应继续扩大一般性转移支付的比例,整合名目繁多的专项转移支付项目,将部分专项转移支付并归到一般转移支付中,以增强地方政府尤其是经济欠发达地区政府的财力,提高其提供公共产品和服务的保障能力。总之,要建立起以一般性转移支付为主、专项性转移支付为辅、政策性拨款为补充的转移支付结构。

2、完善转移支付的分配方式

加快转移支付的法制建设,按照公平、公正、透明、高效的原则,适当简化中央对地方转移支付的方法,改变各自为政、项目众多、层层审批的状况,客观科学地确定转移支付的分配依据和操作规程,在保持一般性转移支付公开的同时,把涉及民生的专项转移支付项目及资金管理办法向社会公开,确保转移支付的分配标准统一化、分配过程透明化、分配方式规范化。为了提高专项转移支付资金管理的规范性和透明度,建议由发改委统一负责项目的审批,立项后由财政部拨款,同时引入独立的专业化的第三方机构对专项资金的使用情况进行监督和审核,以减少权力寻租或人情拨款,使转移支付真正用到实处。

3、构建推进主体功能区建设的转移支付体系

推进主体功能区形成,是全面落实科学发展观、建设和谐社会的重大举措,有利于促进区域协调发展、缩小地区间公共服务差距。实现主体功能区定位的关键是要调整完善相关政策,特别是以实现基本公共服务均等化为目标完善转移支付制度,重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。因为这些区域本身的地理位置、自然条件和经济基础都普遍较差,被划为限制和禁止开发区后,产业发展受到国家政策的约束,本级财政收入难以较快增长,需要上级财政增加一般性转移支付来弥补基本公共服务的支出。不仅如此,这些区域事关国家的生态安全和人类的长远发展,辖区内的居民为了恢复和保持原有生态环境做出了巨大的牺牲,而区域外的居民也充分享受了良好生态带来的好处。所以,通过专项转移支付对这些地区付出的成本加以补偿理所应当。当前,应结合全国主体功能区规划,整合现有生态环境保护领域的补偿性转移支付,探索矫正辖区间外溢效应转移支付的计算方式,提高对这些区域的补偿性转移支付,以制度化的生态补偿手段鼓励和支持禁止和限制开发区加强生态建设和环境保护。同时,完善资源枯竭型城市和民族地区的转移支付制度,积极推进主体功能区的形成。

【参考文献】

黄新华.公共部门经济学.上海:上海人民出版社,2006.164.

审计署.中国财政转移支付规模过大.经济观察网,.cn,2011-06-28.

“深化财税体制改革”课题组.改革完善统一规范透明的财政转移支付制度.经济研究参考(京),2009(27)31-44.

根据财政部关于2011年中央和地方预算执行情况报告整理计算.

【作者简介】

赖琼琚,女,广东省韶关学院政治与公共事务管理学院副教授,主要从事宏观经济理论和区域经济发展研究.

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