美加五大湖地区水质管理体制:经验与启示

摘 要:中国快速的城市化、工业化必然伴随着水资源的巨大消耗和跨界水质污染。如何打破行政区划界线,构建跨部门和跨行政区的跨界水质治理体系,是当前各级政府高度关注的议题。在比较和借鉴美国和加拿大五大湖水质跨界治理的历史过程与相关机制的基础上,提出了有效解决我国跨界污染问题的基本治理措施。

关键词:五大湖地区;水质管理体制;经验;启示

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)06-0025-08

作者简介:陶希东,上海社会科学院社会调查中心副研究员、博士 (上海 200020)

当今中国正处于城市化、工业化的快速发展期,一些河流、湖泊的跨界污染现象日趋严重,特别是2007年太湖发生的“蓝藻之祸”①,给我国脆弱的跨界污染治理体制、机制敲响了警钟。如何打破行政区划的限制,将流域治理与区域治理相结合,统筹、科学地解决跨界流域的水污染问题,是今后我国区域经济发展及其管理中需要考虑的一个重要议题。美国和加拿大交界的五大湖地区,在沉重的跨界污染进程中逐步建立了一套有效的跨国水质管理体制,这对我国促进流域经济科学发展、缓解跨界污染,努力建设资源节约型、环境友好型社会,无疑具有十分重要的借鉴意义。

一、五大湖地区的水环境特征

五大湖地区是指美国和加拿大边界地区包括苏必利尔湖(Lake Superior)、休伦湖(Lake Huron)、密歇根湖(Lake Michigan)、伊利湖(Lake Erie)和安大略湖(Lake Ontario)在内的区域,总面积达245,660平方公里。除密歇根湖属于美国之外,其他四湖均为加拿大和美国共有,属于典型的跨界流域。五大湖流域储存着全球30%、北美95%的淡水资源,是世界上最大的单一地表淡水资源地带;是加拿大30%农产品和美国7%农场的主要分布区;分布着大约3000万人口(美国约10%的人口、加拿大约30%的人口),大量的城市生活用水、农业以及工业污水对当地的水环境带来直接威胁。

虽然五大湖地区面积规模较大,但其对很多领域的污染物较为敏感。从目前来看,五大湖地区面临的主要环境问题是有毒污染、富营养化、外来物种和栖息地退化。特别是有毒污染物已经对湖区的生物和人类健康带来显著的负面影响。根据美国对一群孩子从出生到变为母亲的一项跟踪研究,每6年他们平均要食用11.8公斤受污染的密歇根湖鱼,直接导致其后代普遍出现婴儿体重下降、头围减小、胎龄缩短等结果,甚至造成记忆或某些行动技能上的障碍(注:“the great lakes today: concerns”,http://epa.gov/greatlakes/atlas/glat-ch4.html#1.)。五大湖地区的污染源主要包括水土流失、农业化学品、城市废物、工业区排放物、处置场址渗滤液等。此外大面积的湖面通过水气交换,也容易直接受到来自雨、雪或尘埃中的大气污染物的污染,特别是酸雨对湖区的污染尤为严重。例如,根据对雨、雪和降尘的测量,密歇根湖大约有20%的磷来自于大气环境。实际上,湖水的对外循环进程也是影响湖泊污染程度的重要因素之一,而五大湖的水体循环情况则是,相对整个湖水总量而言,每年流出大湖的水量非常之少,还不到整个湖区总水量的1%。较慢的湖水对外循环或流动,使得进入湖泊的污染物更加容易滞留在湖泊生态系统中,并随时间的推移而更加富集,随之污染不断加剧。

20年前,五大湖區被人们称为生锈地带(Rust Belt)或棕色田野(Brown fields)。近年来,虽然五大湖地区在水体净化和环境重建方面取得一定进展,但由于这一地区跨越美国和加拿大两国边界,使得其水质保护和环境恢复问题显得更加复杂化。例如在美国,环保局和9个其他联邦机构共同管理超过140个不同的联邦基金计划,并在大湖区域帮助落实环境恢复和管理活动。此外,五大湖治理体系涉及到美国8个州,近40个部落民族、十几个主要大都市地区以及许多县和地方政府。在这种极其复杂的治理格局下,五大湖地区的水质环境呈现不断恶化的趋势(注:参见http://epa.gov/greatlakes/basicinfo.html.本文很多资料来自于五大湖地区相关政府网站。)。因此,积极寻求有效的跨界治理体制,力争保护和净化五大湖地区的水质环境,始终是美国和加拿大两国政府一项非常重要的长期合作议题。

二、五大湖地区跨国水质治理体制的建立与运行

五大湖地区,除密执安湖外,其余四湖为美加两国共有,有效地治理湖区污染,需要两国共同努力与合作。两国早在本世纪初就开始合作,不断建立健全了一套有效的跨国协调体制。从合理使用水资源发展到共同治理湖区污染(注:普宏江:《美国五大湖环境保护介绍》,《全球经济科技瞭望》1998年第7期。),其主要内容和运行机制包括以下几个方面:

第一,理念认同:确定“生态系统管理”思想

对于一个跨界性的区域而言,由于利益主体诸多,各方能否在认识和思想理念上率先取得共识,是真正达成“统一行动”的前提和基础。长期以来,在美国和加拿大两国对该地区实施联合管理,以及两国人民充分认识到对人类过度开发资源而导致水环境污染这一事实的基础上,初步形成和确立了五大湖地区推行“生态系统管理”的理念与思路。也就是说,五大湖地区的生态系统管理,需要各级政府、行业组织和非政府组织的共同参与,每个组织都有自己的责任,而且往往需要建立合作伙伴关系以保护流域的生态系统。实际上,这种管理理念主要是与土地、水、大气等生态要素紧密相关,从流域内污染跨界流动格局与地方化治理相矛盾的事实出发,改变以往把水污染仅仅看作为一个独立问题的传统,用联系、协同的视角,促使两国建立跨国管理机构,对双方共享的水环境加以联合保护和共同管理。两国政府确立这一治理理念,并让双方各级政府、民间组织和市民都懂得,五大湖地区的水污染并非是一个城市或地方政府的问题,而是整个流域的共同问题,需要所有成员协同行动、共同参与。这为整个五大湖跨界地区的水污染治理提供了强大的思想基础,消除了不必要的跨界认同危机。

第二,契约先行:共同制定《边界水条约》和《五大湖宪章》

早在1905年,五大湖地区就建立了国际航道委员会,为美国和加拿大两国政府提供关于湖区水平面和水量管理以及双边电力市场发展提供决策咨询服务。但实践证明,其较弱的决策能力无法适应较为严重的水污染矛盾。于是,国际航道委员会其建议设立一个包括更大范围和更多权威专家在内的强有力的制度或机构,来处理双边的水资源纠纷与冲突,制定更有力的决策。1909年11月,针对五大湖地区的水环境污染问题,美国和加拿大联合制定了《边界水条约》(The Boundary Waters Treaty),依法明确了协调解决双边争端和防止水质污染的原则和机制。条约规定:加拿大和美国在利用五大湖水资源时不得给对方的水资源系统造成危害,防止两国跨界地区城市对五大湖区的水质产生污染。这一条约是双方最早制定的水质保护协议,对双方今后不断进行水质保护方面的协商打下了坚实的法制基础。但是从现在来看,由于此条约年代已久,且带有英帝国殖民地色彩,在某些具体问题上不那么管用了。经过先期的谈判和协商,美国方面的成员与加拿大两省成员于1985年签署了《五大湖宪章》(GreatLakesCharter),共同管理五大湖水资源,确保各地区内保持一定的水位和流量。2001年双方签署了该宪章的补充条例,这一关键协议为湖区水资源的有效管理描绘了更加全面的蓝图,包括:水资源保护、水质恢复、水量储存利用,以及与此相关的五大湖生态系统保护,等等。可见,强调契约化的法治管理,始终是五大湖地区跨国水质管理的重要内容和方法。

第三,组织保障:成立“国际联合委员会”和“五大湖州长理事会”等组织

对跨越国界的五大湖地区来说,能否建立相对独立的跨界协调组织,为推动跨界水质保护行动提供强有力的组织保障,对真正推进双边政府贯彻落实相关条约具有至关重要的作用和意义。五大湖地区的横向协调组织有以下几种:

1. 成立国际联合委员会(The International Joint Commission)。

实际上,在五大湖地区,美国和加拿大任何一方的用水行动,都会给对方带来明显影响。只有双方实施合作治理,才会使五大湖地区的水资源得到持久性保护。因此,1909年美国和加拿大在制定《邊界水条约》的同时,根据该条约规定,双方依法成立了一个相对独立、跨国的联合组织——国际联合委员会,以支持政府有效解决五大湖地区的水资源纠纷。国际联合委员会由6个成员组成,其中三个成员由美国总统任命,另外三个成员由加拿大总理任命,其主要职能是站在独立、公正的立场上,针对涉及两国共同利益的问题,作出双方都能够接受的解决策略,有效预防和处理双边之间各种水资源利用冲突。

按照最初的条约规定,国际联合委员会承担三项重要职责:一是,具有一定的审批权限,如可以审批一方因开展水资源利用、截留、阻塞等活动可能会对另一方湖区自然水位和水量带来影响的申请,正是这一权限决定了它可以控制不同湖区之间水资源的调配和利用。二是,根据政府的重要会议和要求,对具体问题开展相关研究,如根据两国政府的意见对国际联合委员会决议的执行情况进行研究,甚至委托一些专家委员会对相关决议的执行进行监督研究等,这样的研究是国际联合委员会的一个长期性工作。三是,仲裁两国政府间有关边界水域可能出现的具体纠纷。政府可提请任何双边问题给国际联合委员会,以获得最终裁决。国际联合委员会的诸多工作主要依靠两国政府的各级组织和学术团体,目前它在美国和加拿大的首都(华盛顿和渥太华)各设一个办事处,在安大略省温莎市设立有“大湖区域办公室”,大湖办公室为各专业委员会提供行政支援和技术援助,以及为国际联合委员会提供公共信息服务。

目前,国际联合委员会下设20个专业委员会(图1),旨在加强湖区水污染研究,为美国和加拿大政府提供相关水资源利用保护的决策建议,共同帮助国际联合委员会履行各项义务。国际联合委员会除了严格履行保护双边水质免受污染、支持政府净化大湖地区水源的职责外,还在很多地区发挥着协调作用。例如在五大湖区的西部地区,委员会对流经华盛顿州、爱达荷州、蒙大拿州、不列颠哥伦比亚省的库特尼河、奥索尤斯河和哥伦比亚河,积极创造条件修筑大坝,还帮助艾伯塔、萨斯喀彻温省和蒙大拿州制定三者分享圣玛丽河与牛奶河资源的相关规则。在中西部地区,委员会一直在萨斯喀彻温省、马尼托巴省和北达科他州之间就如何共享苏里斯河发挥协调作用,并对穿越明尼苏达州、马尼托巴省和安大略省西部地区的雨湖系统制定紧急水位,以保护雨河的水质。在东部地区,该委员会对流经新不伦瑞克省和缅因州的圣克罗伊河协调水库库容,以更好地保护河流水质。

2.设立五大湖渔业委员会(The Great Lakes Fishery Commission)。

在20世纪50-60年代期间,由于寄生海鳗的侵入,大量吞食其他鱼类,造成严重问题。1955年,成立了双边大湖渔业委员会,负责控制海鳗。到70年代末,通过选择化学药品杀死鳗鱼幼苗,使鳗鱼的数量减少了90%。自那时以来,该委员会还负责恢复大湖鱼类工作。

3.设立五大湖州长理事会(The Council of Great Lakes Governors)。

1983年,为了促进五大湖地区的环境保护,以美国为主导,设立了五大湖州长理事会。最初的成员包括美国伊利诺斯州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、俄亥俄州和威斯康辛州6个州。1989年,纽约州和宾夕法尼亚州也加入理事会,共8个州。此外,加拿大的安大略省和魁北克省也以准会员身份加入该理事会,但这两个会员无需缴纳基本会员费。因此可以说,五大湖州长理事会是一个准跨国性区域组织。五大湖州长理事会是一个非官方的非盈利性机构,主要职责是协调湖区各州或省之间的利益关系,特别是旨在鼓励和促进8个州和2个省之间的公共部门和私有部门进行有效合作,实现湖区经济的可持续增长,共同解决经济与环境之间的现实问题与未来挑战。

在五大湖州长理事会下还有各种独立运作的机构。各州都在五大湖州长理事会常驻地建有办公室,由州长派出的代表直接对州长负责,代表们可以向州长直接汇报工作。与地方政府最高行政长官建立起最直接的信息通道,这是五大湖州长理事会的一个创造,从而确保五大湖州长理事会在实际运行过程中创造了独树一帜的管理效能。根据美国联邦的法律,各州之间签署的协议得到法律保护,其施行也有连续性,一般不会因为州长更替而改变。五大湖州长理事会各成员定期或不定期会晤的形式主要是论坛交流。通过论坛交流这一形式,可以达到相互理解和沟通之目的。五大湖州长理事会的运作资金有多方面来源:各州提供的基本资金,大约每年3万美元;各项目所需资金由相关成员另外拨款;从不同的项目基金中筹资;还有来自各方的捐款等。近年来,理事会在注重环境保护的基础上,进一步促进各成员地区的经济发展,成为五大湖州长理事会的新使命,这一新使命也推动着五大湖州长理事会运行方式的根本变化。

4.协议更新:《大湖水质协议》(Great Lakes Water Quality Agreement)等。美加

双方制定水质保护的相关协议,并且随着时代的发展而不断更新完善,有针对性地保护大湖地区的水环境,是五大湖地区跨界水质保护的主要经验。具体来说,自1972年美国和加拿大签署《大湖水质协议》以来,根据水环境变化和保护的需要,两国政府对此协议进行了三次重大的更新和完善,使其发挥有效的约束作用。

一是1972年的《大湖水质协议》。该协议明确了两国政府共同保护的大湖水质目标,以及为了达到目标而需要两国协同运作的三个程序:首先是控制污染,要求每个国家在自有法律框架下完成任务,主要目标是减少磷的排放水平,在伊利湖和安大略湖周边的有关行业的废水磷排放低于每公升1毫克,此外要消除石油、固体废物和其他富营养化的条件。其次是两国针对大湖问题进行单独的或者是合作性研究,两个国家建立新的大湖区研究计划,主要开展关于上游湖区污染和污染源治理(土地污染等)方面的合作研究。再次是对发现问题、解决问题的过程进行监督和检测,检测的对象由起初的水化学污染及相关报道向湖区生态系统健康转变,以更好地保护湖区生物安全。此协议同时也规定,如果有必要的话,五年后根据不同的检测目标进行新的谈判。

二是1978年的《大湖水质协议》。五年的水质协议实践表明,五大湖地区的双边联合管理总是比任何一个国家单方面行动要有效,但是为了进一步加强湖区污染的控制力度,1978年美国和加拿大重新修订了《大湖水质协议》,新协议的主要目标在于达到统一的水质目标、提高流域污染控制、加强水环境检测等。尤其是在污染物控制方面,新协议要求制定每个湖的磷的最大承载量、消除有毒化学品污染。同时,新协议提出两个新的管理要求和管理理念:首先是加强湖区生态恢复,并把湖区物理、生物、化学等多要素实施一体化的生态系统管理理念;其次是实施湖区磷排放的质量平衡管理,完全禁止有毒化学品的排放。

三是1987年的《大湖水质协议》。1987年,国际联合委员会对1978年的协议进行了修订,旨在加强水管理规定,要求研发大湖地区的污染控制目标和指标体系,重点要求控制而解决好地下水有毒污染、空气污染等面状污染源,并提出了新的管理办法,包括研制涉及五大湖区域的“补救行动计划” (Remedial Action Plans,简称RAPs)和控制关键污染物的“全湖行动计划”(Lakewide Management Plans,简称LMPs)。这一新协议的目标在于推动五大湖地区实施一体化的生态系统管理。其中RAPs在全湖划定了43个“相关问题区域”,在政府和社区团体的支持下,不断解决問题区域的水质问题,进而促进整个湖区的可持续发展能力;为了达到水质目标和恢复用途,LMPs制定了降低湖区关键污染物(有毒污染物、污染沉积物、地下水污染等)的时间表,并在整个湖区推行质量平衡管理。

此外,随着时代的发展和五大湖地区水环境问题的不断变化,两国相关地方政府及时地制定一些有针对性的协议,以保护五大湖水环境免受威胁。例如2006年加拿大安大略、魁北克与来自美国8个州(注:在密尔沃基,安大略、魁北克与其水路邻接的其他管辖区域主要包括美国8个州﹕伊利诺斯、印第安纳、密歇根、明尼苏达、纽约、俄亥俄、宾夕法尼亚和威斯康星州。)的代表共同签署了《五大湖区-圣罗伦斯河盆地可持续水资源协议》,禁止美国南部诸干旱州大规模调用五大湖区-圣罗伦斯河盆地的水资源。这个举措对于保护五大湖区在数十年之后不致于全部干涸意义非凡,它将有力地遏止水资源从淡水湖大量出口到其他地区。

5.科学指导:设立专门的技术咨询委员会。

按照《大湖水质协议》的规定,国际联合委员会同时需要发挥对大湖水体的监测评估职能,而这项工作需要坚实的科学研究和技术支撑。为此,美国和加拿大在国际联合委员会的框架下,专门设立了两个强有力的决策咨询委员会:一个是水质委员会(The Water Quality Board),它是国际联合委员会的主要建言者,主要由来自美国和加拿大两国的联邦政府、州政府和省政府的相同数量的高级管理者组成,其主要职责是对协议条款的执行情况进行评估,促进大湖计划在不同级别政府之间的协调。另一个是科学咨询委员会,主要由政府和学术界的高级专家组成,为水质委员会和国际联合委员会提供科学研究成果和需要研究的议题。除了科学咨询委员会外,还有一个大湖研究管理者理事会,专门为大湖研究计划提供有效的指导、支持和评价。这两个组织有各自的次级专门委员会、工作队和工作组,以解决大湖水环境面临的具体问题。可见,注重科学技术咨询和学术研究,实施科学决策、科学治理是五大湖地区有效治理水环境的重要经验之一。

6.国家支持:美国和加拿大政府主动行动。

五大湖地区作为典型的跨国区域,除了建立健全横向之间水质治理组织和协议外,美国和加拿大两国政府主动配合,大力支持,并在自己国家内部依法落实跨界水质治理的各项要求,是五大湖地区跨界水质管理体制取得成效的重要原因之一。对此,美国和加拿大在国内都制定了不尽相同的五大湖治理计划和举措。例如,美国方面主要采取以下方法:一是制定很多法案并提出明确的控制要求。如美国涉及五大湖地区水质管理的法案有《清洁水法案》、《资源保护和回收法》、《有毒物质控制法》、《综合环境反应和恢复法案》和《国家环境政策法案》,等等;这些法案为州政府提供了有力的指导作用。总的来看,美国的这些法案对五大湖区的污染物控制提出两点要求:(1)所有城市的污染物排放标准必须满足国家最低标准;(2)在五大湖地区污染物的控制中,如果为了满足周边环境的要求,必要时可以强加更加严厉的限制。二是明确联邦政府负责机构,协同付出努力。如联邦环境保护局是五大湖地区的领导和负责机构,此外还有美国鱼类和野生生物局、美国国家生物局和美国海岸警备队等都在协同参与。三是支持相关机构对大湖区域开展研究工作。如芝加哥的环保局区域办公室下的大湖国家计划办公室,为应用研究提供资金,并协调其与环保局研究实验室在大岛、密西根、德卢斯、明尼苏达州和其他地方开展的研究活动。又如美国国家海洋和大气管理局(NOAA)有一个大湖环境研究实验室;陆军工程兵开展水质和水量研究;州政府和联邦政府资助五大湖周边7个州的若干大学也开展水质研究等。四是注重部门互动,强调跨部门之间协调整合。例如2004年3月,根据五大湖地区复杂的纵横分割体制,布什总统签署了一项行政法令,要求在环保局下面组建一个跨机构工作队,该工作队与当地10个相关机构和内阁官员协同工作,为联邦大湖政策、优先事项和计划提供战略方向。同时,命令环保局同大湖州长理事会主席协同工作,倡议大湖地区城市开展区域合作。

加拿大方面采取的主要举措有:一是明确联邦政府和省政府的权限及主要负责部门。也就是说,按照英国北美法案,五大湖地区的通航水域和国际水域的管辖权属于联邦政府,而省政府主要负责污染控制和自然资源管理,而根据大湖水质协议设立的水质管理目标由联邦政府和省政府共同负责,目标的执行由省政府负责。其中联邦层面的领导机构是加拿大环境部,参与部门有渔业和海洋部、卫生署、农业和农业食品部、运输部和政府服务部等;而地方层面的主要负责机构是安大略省环境和能源部和安大略省自然资源部,前者主要负责制定各个行业的污染物控制标准和提供污染治理资助;后者主要负责湖区的渔业、林业和野生动物管理。二是中央和地方联合制定行动法案和协议。例如《加拿大联邦水法案》规定了联邦—省协定,确定了两级政府的责任;加拿大—安大略协定规定,为了满足大湖水质协议的相关要求,联邦政府和安大略省进行联合工作。三是制定法律。如1988年加拿大制定实施了《环境保护法》,为控制五大湖地区有毒物质提供了一个基本框架,为彻底禁止造纸厂排放二恶英等有害物质提供了法律基础。

7.社会支持:民间组织和社会团体参与监督。

大多数成功的管理实践,总是要求在多元化的公共领域中形成合作制度安排。在五大湖水环境治理中,社区、地方团体和个人等非政府组织也发挥着重要的角色和作用。强有力的社会支持,是五大湖跨界治理的重要经验。例如五大湖跨界管理起先是由个人和家庭作为消费者、循环使用者、社区管理者和健康促进者而采取行动开始的。非政府组织承担公众教育的责任,并给政府提供导向。商业企业则是以经济的、可持续的方式,与社区和政府进行合作,并遵循着他们自己的规则。特别是当地居民通过提出问题、获取有用信息或提供需要优先讨论的地方议题等方式,积极参与当地政府的决策过程,或者通过一些公共决策协会等对五大湖管理机构施加压力,这有利于地方当局不断关注民意,持续改善当地水环境质量。更为重要的是,当地的民众和社区团体在净化活动中发挥着积极的作用。他们通过采取沙滩扫荡和重建项目等方式,恢复当地的集水区和栖息地。此外,当地民众健康、循环、负责任的生活消费方式,在减少和防止污染中也发挥着重要作用。

三、五大湖地区跨国管理体制对中国流域管理的几点启示

我国正处于经济体制转轨和城市化、工业化的快速发展时期,水环境污染日趋严重。但在特殊的体制下,行政区划对区域经济发展和环境治理具有刚性约束,多元治水、多头治水的现象非常普遍。如何打破行政区划的束缚,构建跨行政区的流域治理新体系,是全面落实科学发展观和构建和谐社会的重要要求。而地处美国和加拿大两个主权国家交界地带的五大湖地区较为成功的跨国治理经验,无疑对我们实施跨界污染治理具有重要的启示作用。

启示一:先行树立区域生态系统治理新理念,克服和消除特殊的地域情节和认同危机

行政区划不仅是政治权力的空间投影,也是民众社会心理的一道分界线。隶属不同政区的民众往往会产生一种特殊的地域情节或归属感。这种地域情感往往给跨界流域的污染治理带来认同危机,特别是在利益驱动下,甚至在跨界区域形成敌我式的对立和矛盾。例如我国地处沪、苏、浙三省市之间的太湖流域,以及地处苏、鲁、皖、豫四省交界的南四湖(昭阳、独山、南阳、微山湖四湖)地区,迟迟难以建立有效的跨界污染治理制度框架。跨界污染有日渐恶化的趋势,对社会稳定带来显著威胁。究其原因,笔者认为首要原因在于当地各级政府缺乏应有的区域观念和流域生态系统的思想,在地方利益驱动下,使其在环境治理中存在显著的“以邻为壑”思想;对进行区域化、系统化的跨界治理,没有从内心中达成共识,区域诚信度不高,也就是对区域跨界污染治理存在差异化的认同危机,缺乏应有的积极性和主动性。中国要想彻底解决日趋严重的跨界污染问题,首先需要各级地方政府转变发展理念。像五大湖地区一样,跨界地区的政府和民间社会都要树立生态系统治理的新理念,充分认识跨界污染治理不仅是一个包括水、土、大气等生态要素紧密联系的统一体,更是需要相邻行政单元采取统一行动的利益共同体。只有跳出狭隘的地方化情节,消除跨界治理的意识障碍和认同危机,才会在共同利益导向下构筑有效的跨界治理体制和运行机制。

启示二:制定具备强约束力的政府间协议

对我國的诸多跨界河流而言,由于存在司法地方保护现象,无法有效处理相邻行政单元企业给当地流域造成的跨界污染行为,是跨界污染治理面临的最大难题。根据美国和加拿大五大湖地区的治理经验,我国跨界流域的相邻行政区政府之间,应该制定统一的污染治理规划和政府间协同治理污染的相关协议,特别是要制定诸如《边界水环境利用条约》、《**流域跨界治理联合章程》等之类的政府间专项协约,明确规定每一方政府在流域水资源开发利用和环境保护中承担的职责和义务;在开展重大建设工程时,要取得相邻行政单元的同意,以便通过相互制约、相互监督的方式达到跨界污染的协同治理。尤其需要指出的是,目前我国一些地方在治理跨界污染方面,已经制定了一些类似协议。如我国云、贵、川、藏、渝等西南5省(区、市)及相邻地区共计11个省(区、市)在四川省成都市共同签署的《西南地区及其相邻省区市跨省流域(区域)水污染纠纷协调合作备忘录》;泛珠三角区域福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区和香港、澳门两个特别行政区环保部门制定的《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》等(注:步雪琳:《破解跨界水污染值得期待——环境保护部就跨界水污染纠纷出台指导意见》,《中国环境报》2008年7月18日。此外还有一些省市在内部跨界污染方面也制定了一些办法,如广东省2006年就出台了《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护条例》;辽宁省也制订了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核及补偿办法(讨论稿)》等。)。我国应该将各跨界流域政府之间所签订的这些契约或协议视作法律体系的重要补充内容,当双方发生纠纷时,应该通过法院调节来依法处置,增强政府间协议的实效性和权威性。

启示三:跨界流域设立超越地方政府利益、独立的第三方利益协调与决策机构

根据五大湖地区的跨界水质治理经验,在跨界流域的水污染治理中,拥有一个真正代表跨界地区利益(超越地方利益)、独立的跨界水质协调和决策咨询机构(如国际联合委员会),对推进双边政府依法落实流域水质保护协议具有至关重要的作用。目前我国的环境管理行政体制只要求本地政府对本地环境负责,这是导致“跨界污染”愈演愈烈的主要原因,也是造成我国水环境质量总体恶化的主要因素之一。事实上,我国水污染防治法明确指出,水污染控制要作到流域管理与行政区管理相结合。可是,由于我国目前实行的流域管理是以部门管理与行政区管理相结合的管理体制,结果导致流域管理难以真正发挥效力,流域上下游之间污染转嫁,增加了协调治理污染的难度,从而使得跨界水污染问题成为难治之症(注:徐旭忠:《跨界污染治理为何困难重重》,《半月谈》2008年11月26日。)。因此,加大改革我国环境管理的地方化体制,将跨部门管理与跨行政区流域管理相结合,在跨界流域设立独立的、超越地方政府利益的第三方水资源协调与管理机构,如跨界流域水质管理委员会或环境保护理事会等跨界机构,依法赋予其发现问题、研究咨询和处理跨界水质纠纷的职责,建立健全双边或多边的利益协调机制,如信息互通共享机制、联合采样监测机制、联合执法监督机制、协同应急处置机制、生态补偿机制等,以此来保护跨界流域的水质环境。近期,对我国跨界污染比较严重的典型流域,如跨越沪、苏、浙三省市的太湖,跨越苏、皖两省的奎河等典型跨界流域,先行试点、总结经验,在此基础上,不断完善并向全国其他跨界流域推广。

启示四:建立健全跨界流域水质治理的社会参与机制,构建跨界水质保护的第四方力量

跨界流域的水质保护关系着广大民众的生命健康与生活安全,是一项典型的民生工程和社会稳定工程。因此,通过建立健全社会参与机制,让当地民众积极参与水质保护的实践,依法保障民众对环境保护的知情权、参与权、建议权,促使保护跨界流域水质成为当地所有民众的自觉意识和行动,是治理好跨界流域水质环境的重要社会基础。为此,一方面要充分发挥大众媒体的作用,及时、准确地报道各类跨界污染事件,帮助人民群众作好跨界流域水质保护的舆论监督和信息公开工作,真正发挥社会治理特有的第四方力量;另一方面,要积极引导和教育广大人民群众,形成科学的消费方式和生活习惯,最大程度地降低水资源消耗和水污染。与此同时,要在跨界流域组建水环境保护的民间组织、发展论坛、学术研究团体等参与形式,营造跨界流域环境保护的社会氛围,最大程度地提高环境保护的社会参与度。

(责任编辑:梁新华)

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