存款准备金管理问题与建议

根据近期对存款准备金业务的专项审计和外延调查发现，随着经济金融环境和会计核算业务的变化与发展、人行职能的调整以及相关制度规定的滞后，商业金融机构为了扩大自身信贷资金来源，千方百计通过各种名目或产品创新规避交存财政性存款和一般性存款准备金的现象层出不穷，准备金管理问题日益严重，亟须调整和改进。

一、存在的问题

（一）准备金缴存范围界定混乱，基层监管部门无法准确认定缴存范围。当前，政策对商业银行的一般性存款范围与财政性存款范围没有一个统一的规定，范围界定的标准不明晰，影响基层监管部门对缴存范围的认定。央行银发1998年118号文明确商业银行代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等属财政性存款，而在2004年后又多次发文对部分商业银行的缴存范围进行调整，将“财政预算外存款”纳入财政性存款缴存范围，导致现阶段商业银行对存款准备金缴存范围的划定不同，同样造成基层人行监督部门无法真正地把握存款准备金的认定标准，无法做好存款准备金核算范围的认定工作。

（二）错误开设存款账户类型，避免财政性存款上缴人民银行。财政性存款全额缴入人民银行，属不计息存款，不能为当地财政获取利息收益。受盈利性的驱动，部分代理支库财政库款账户类型被错误开设，导致其在商业银行的财政库款资金纳入到一般性存款的核算范围。调查发现：某区县代理支库根据同级财政部门的开户申请，在代理银行营业部申请开设财政库款账户，账户名称为“××市××区（县）财政局”，存款以活期利率计息。在代理银行的账户体系设置中，该存款账户被定性为一般性存款账户，账户存款划入了该行的一般性存款范围，按规定上缴法定准备金。实际上，该代理支库为县级以上代理支库，按政策规定其存款属财政性存款缴存范围，应全额上缴人民银行。

（三）串用、混用会计核算科目，减少上缴人民银行存款准备金数额。商业银行将存款缴存人民银行会减少了银行的信贷资金，降低了放贷利息收益或再投资收益，甚至有可能因吸收存款而付出各种成本，造成利润上的亏损。受利益驱动，部分商业银行在会计核算过程中可能有意或无意的串用、混用会计核算科目，从而导致财政性存款或存款准备金缴存有误。调查发现：某商业银行未专门设置“待结算财政款项”科目，其所收税款资金与其他资金混杂在“应解汇款”科目（过渡过性科目）中核算，规避了相关款项的缴存。调查还发现，2012年度该行乡镇财政存款都在“2007财政性存款”科目中核算，错误地纳入了财政性存款缴存范围，导致该行2012年度财政性存款缴存余额达到400万元，同时也影响了法定准备金的缴纳。

（四）通过财政存款缴存科目制度设计，规避财政性存款的全额缴存。随着金融机构的会计核算业务发展，部分金融机构的会计核算科目种类、数量及核算科目的核算范围发生了改变，导致部分财政性存款未纳入原财政性存款缴存科目范围中核算，相关存款未全额上缴人民银行。调查发现：一些金融机构还通过对一级会计核算科目下设置多个二级明细核算科目、甚至三级子明细核算科目，将应缴财政存款范围细化到二、三级科目，而其会计报表只反映一级科目余额，使人民银行柜台监督人员很难判断该机构是否全科目缴存，是否占用财政存款。

（五）迟报未报相关会计报表，给人民银行柜面监督与审定造成困难。部分商业金融机构由于没有在人民银行开立缴存财政存款账户，同时也未向人民银行营业部门报送相关会计报表，导致人民银行监督部门无法对相关的金融机构的准备金缴存业务进行监督，无法判定其金融机构是否存在存款准备金业务的违规情况。中国人民银行某地分支机构调查发现，截至2012年12月31日，在该行营业部办理财政存款缴存科目的商业金融机构只有10家，其中还有2家的缴存财政存款户余额为0，其余金融机构均未在人民银行开立缴存财政存款账户，也未向人民银行营业部门报送过相关报表。抽查2013年6月5日相关报送资料还发现，当日向该行营业部办理本级存款准备金和财政存款月调整业务的金融机构共有17家，能够按规定格式提交上月末日报表的机构仅有3家，未按规定格式提交报表的机构共有14家。

（六）大量发行表外理财产品，缩小法定存款准备金缴存基数。商业银行理财产品按核算方式可分为表内理财产品和表外理财产品。表内理财产品保本或保收益，由银行自行运营，计入各项存款及货币供应量，纳入一般性存款缴存范围，按规定缴存法定准备金；表外理财产品不保本不保收益，由商业银行主导，信托公司、证券公司参与设计和运营，单独建账，独立核算，不计入各项存款及货币供应量，也不纳入一般性存款缴存范围。目前，在商业银行理财产品中，表外理财产品的所占比重较大，以某商业银行为例，2012年末的表外理财资金余额为124.3亿元，占全部新增存款的20.9%，其中在个人理财产品结构中表外产品占比为90.92%，表内产品仅9.08%。调查发现，商业银行通过发行理财产品吸收的资金多由存款转化而来，大量表外理财产品的发行缩小了法定存款准备金的交存范围。

二、提出建议

存款准备金管理是央行的重要职能之一，如何确保各项存款及时、足额上缴，对人民银行履行职责有非常重要的意义。

（一）整合有关文件规定，进一步完善相关政策依据。央行应在整合以前有关文件规定的基础上，结合当前的实际情况，及时出台系统性的规范文件，进一步明确存款准备金缴存范围的界定原则以及纳入各类存款缴存范围的资金性质，明确商业金融机构少缴、漏缴存款准备金或财政性存款的相关法律责任，明确相关职能部门在存款准备金管理中的职责与分工，建立定期检查机制，并对商业金融机构有关存款准备金缴存范围的会计核算明细科目、缴存时间及报送材料等内容进行详细说明。

（二）统一商业金融机构各项存款的会计核算科目，规范科目的使用范围。为避免商业金融机构混用、串用会计核算科目，人民银行应会同财政部统一商业金融机构各项存款的会计核算科目，并按新的政府收支分类进一步明确一般性存款和财政性存款会计核算科目的核算内容，对科目的使用说明进行详细清晰的阐述，尽量消除财政性存款与一般性存款缴存范围的重叠问题。

（三）加强营业部门各类存款账户的开设与管理，强化存款准备金业务管理的日常监督。人民银行营业部门应加强对各类存款账户设立的管理，清理、规范各商业银行已开设的各项存款专户，严格依据税务收入、社保基金收入、非税收入等收支管理办法，结合财政、监察部门审核文件办理商业金融机构的财政性存款专户的设立工作，清理、取消预算收入过渡户。其次，营业部门还应严格柜台监督，加强对旬月报表、缴存存款余额表和划拨凭证三者之间相关数据的审核，确保缴存科目完整，数据衔接，计算准确。与此同时，应创新日常审核方式，逐步探索采用与银行机构、财政数据联网方式，实现自动审查。

（四）改变财政性存款的计息方法，争取财政部门的支持。人民银行应尊重财政资金的收益与增值能力，通过提高商业金融机构财政性存款的缴存手续费或比照人民银行对国库存款计息标准对缴存的财政性存款计付利息等方法，确保缴存到人民银行的财政性存款能获得市场存款业务的同等收益水平，从而提高财政部门规范财政性存款账户使用的积极性，防止其受利益驱动违反财政资金专款专用、专户存储的管理规定，避免央行财政性存款政策被弱化。

（五）降低财政性存款缴存比率，减小商业金融机构违规操作动机。为提高金融机构缴存财政性存款的吸引力和积极性，有效遏制商业金融机构因增加信贷货币量的动机随意改变财政性存款会计核算科目的违规行为，央行可以改变目前财政性存款全额上缴方法，适当降低财政性存款的缴存比率，扩大商业金融机构的信贷资金来源。

（六）完善统计制度，规范理财等新产品，推进表外业务向表内业务转移。建议对于理财自营业务和代为发行但产品资金投向具有融资类特征的投资标的，应将其纳入表内科目核算及统计，计入货币供应量统计，并按一般性存款计提存款准备金。■

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