地方教改新路

工作的全面启动，425项改革试点项目以培养模式、办学体制、管理体制和保障机制改革为重点，从国家、地方和学校三个层面形成了自上而下和自下而上相结合的改革新局面。

地方政府教育制度创新案例解析

1.地方政府教育制度创新的总体分析。2008年以来，21世纪教育研究院开展了全国范围内的地方政府教育制度创新的评奖活动，该活动每两年一次，至今已历时三届，入围案例共163个。以21世纪教育研究院编写的三届地方教育制度创新奖的案例集为蓝本，笔者对163个案例概况出自上而下的教育改革机制与自下而上的教育改革机制的几个主要特征（见表1）。在三届地方教育制度创新的案例集中，近20%的案例有“落实国家或教育部的政策要求”的相关陈述，近50%的案例为省级或市级政府、教育部门以行政化手段向下一级地方政府自上而下推进的政府主导的改革。可见，中国的地方教育改革具有较强的自上而下的特征，地方政府或教育部门在改革过程中较普遍地发挥着主导作用。与此同时，在三届地方教育制度创新奖入围案例集中，近40%的案例为县（区）等基层政府主动发起的改革创新，近50%的案例为地方政府或教育部门针对本地突出问题主动发起积极变革。从案例集中对每一个案例的描述中发现，超过10%的改革案例是在广泛调研、广泛征询社会各界意见的基础上形成改革方案，约15%的案例在改革过程中有社会公众的广泛参与，约5%的改革案例最先是由个人提出或个案引发的教育改革。可见，2008年以来中国地方教育改革中自下而上的改革特征也越来越显著。

据表2可见，中国地方教育制度创新的机制呈现出一些新的特征：越来越多的地方政府在教育改革创新过程中兼具自上而下和自下而上的双重特征，主要体现在越来越多的地方政府主动发掘问题，并针对本地急需解决的问题以行政化手段推进改革，三届案例中总计近一半的案例具有此特征，从数量上远远超过仅具有自上而下特征的案例数或仅具有自下而上的特征的案例数。从时间上看，自上而下与自下而上相结合的新特征随着时间的推移在逐渐增强，与2008年相比，2012年具有此特征的案例增加约10%。而进一步基于行政级别的分析发现，越来越多的省级政府的教育改革呈现出自上而下与自下而上相结合的特征。

2.自上而下与自下而上相结合的教育改革新机制的特征。

（1）重视自上而下的“顶层设计”以构建统一的规划部署 。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的制定和贯彻落实过程，都非常重视社会广泛参与，重视在此过程中形成自上而下与自下而上相结合的教育改革新机制。围绕《规划纲要》的顶层设计，中央在全国部分地区和学校开展了425个国家级教育体制改革试点项目，促进了全国范围内的地方教育制度创新的活跃发展。2010-2012年试点地区实施两年来，有25个试点地区的改革案例入围21世纪教育研究院组织的第三届地方教育制度创新奖，占入围案例的40%。

同时，科学规范的“顶层设计”有效地保障了充足的教育经费投入。自2011年初起，各地当年土地出让收入严格按照10%的比例计提教育资金。2012年，中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，各地政府公共财政预算执行超收部分优先用于教育。

此外，在自下而上地广泛调研基础上形成的“顶层设计”，更容易自上而下以行政化条文推行实施，有助于破解各种现实问题。以浙江省温州市的民办教育改革为例，温州的民办教育综合改革作为国家试点项目，制定出温州地区民办教育“1+9”综合改革框架和具体配套政策细则，创新了民办学校分类方法，将“非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理”，并明确“民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理”，明确公办、民办学校教师同等待遇等，围绕当前民办教育面临的主要难题和制度障碍进行了集中突破，抓住了民办教育制度改革的关键所在，为国家探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法提供了地方经验。该改革过程呈现出明显的自上而下与自下而上相结合的特征。

在学前教育领域，河北省“三为主”多渠道保障学前公共投入，上海推进农民工子女学前教育和看护需求全覆盖；在义务教育均衡发展领域，山西晋中积极化解“择校热”，促进城乡教育均衡发展，浙江嘉善成套设计“教师流动”机制，名师流动助推就近入学，江苏无锡区域推进义务教育高位均衡发展机制创新等，所有这些，都是自上而下与自下而上相结合的教育改革新机制的重要成果。

（2）重视结合地方特点的“底层设计”以落实中央的改革要求。自下而上的“底层设计”不仅是落实自上而下的“顶层设计”的多样化有效途径，也逐渐成为引领、推进或倒逼“顶层设计”的重要力量。2008年以来，天津市坚持“督政与督学并重、督导与指导并重”的原则，结合实际，先行先试，积极创新督导体制，完善评估机制，建立了教育管办评分开，督导全覆盖推进的新机制，率先成立了相对独立的教育督导委员会，同时，还探索了督导评价标准、督导检查机制、督导队伍建设的体制机制创新，提高了督导队伍的专业化水平，改善了办学行为，形成了保障素质教育实施的长效机制，建立了由督政、督学和质量监测组成的教育督导整体工作格局。天津试点探索积累出的实践经验，上升为国家教育制度创新，引领了国家教育督导委员会的成立和新中国第一步专门的教育督导法规《教育督导条例》的颁布。

上海市浦东新区自2005年以来探索以“委托管理”的形式促进优质教育资源的共享模式，具有很强的草根性。该模式以浦东新区近郊的一所普通中学——东沟中学为试点，委托当时已经比较成熟的教育服务中介机构——上海市成功教育管理咨询中心对学校进行自主管理，通过成功教育管理咨询中心把关于成功教育的教育理念输入东沟中学，促进了东沟中学教育质量的整体提升，探索出一条优质教育资源向郊区拓展的“委托管理”模式。浦东教育“委托管理”机制厘清了教育三大“主体”（政府、学校与社会）的基本职责与关系，即政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务，建立了教育作为社会公共服务的“管理、办学、评估”的联动机制，为后来上海市政府购买公共服务的改革举措积累了有益的经验，也是转变政府职能的典型案例之一。

3.重视自下而上的公众参与以反映底层的民意诉求。由于中国教育政策决策机制更多的属于内循环状态，外部的利益诉求很难进入到决策集团内部。而且，即使是地方各级政府提出的新制度，如果不倾听公众的需求，这种制度创新也不会反映底层民众的需求。可见，自上而下与自下而上相结合的教育改革新机制，需要构建一个民主协商的权力对话平台，需要重视社会每一个人的参与，重视为老百姓解决实际问题。

以新疆教育系统“微博问政”的教育督导新渠道为例，为切实解决教育实际问题及基础教师遇到的困难，在新疆教育系统，政务微博已经覆盖自治区、地（州、市）、县（市）三级教育部门，教育厅与群众联系紧密的业务处室全都开通了微博， “微博问政”已被纳入教育厅机关部门的绩效考评体系。“微博问政”实施两年多来，新疆部分地区关于农村特岗双语教师的待遇问题基本得到了解决。

“两结合”模式的功效分析

1.动力：为中国教育改革提供了合理的创新机制驱动力。以政府为主导的自上而下的教育改革机制，是在一种以强调政府的作用为基础的行政约束的制度环境中，以集中控制和绝对服从为其制度特征。在这种机制的作用下，由社会公众发起或是学校自发进行的制度创新，通常都会与已有的行政规则相背离、相冲突，因而会被视为是一种 “叛逆行为”。在这种机制的作用下，自下而上的教育改革需要付出极大的成本，这也在整个教育系统中形成了一种强烈阻止自下而上的教育改革的制度创新倾向，是教育制度创新乏力的一个根本原因。可见，在中国进一步深化教育改革的过程中，首要工作可能还不是某一项制度的创新，而是对创新机制本身的创新。

自上而下与自下而上相结合的教育改革新机制，充分考虑了教育改革利益相关者的不同利益诉求，增强了新政策在贯彻落实过程中的可接受性、可操作性。事实上，从21世纪教育研究院举办的三届“地方教育制度创新奖”的163个入围案例可以看出，共有75个案例兼具自上而下与自下而上两种改革机制的特征，地方教育制度创新正进入一个活跃期。

2.人本：为中国教育改革落实了以人为本的科学发展观。至2012年6月，山西省近三分之一的中学实行了新教学模式，学校和教师自下而上地广泛参与，形成推动全省教育改革的重要动力，有力地促进了全省教育质量的整体提升，彰显出教育改革过程中重视以人为本的价值取向。这种自下而上的广泛参与，有助于在教育改革过程中形成人人支持的文化氛围和人文基础，有利于贯彻落实教育改革的新政策、新制度、新要求。

3.问题：为中国教育改革探索了解决各种复杂问题的新途径。教育体制改革，就是要从教育的内部找准问题的病根，激发改革的动力。基于对三届地方教育制度创新奖163个入围案例的分析，“针对本地突出问题发起的主动改革”成为自下而上的教育改革机制的最突出特征，每一届案例中都有半数左右的案例具备此特征，是针对问题而发起的教育改革创新。而且，这种问题驱动的教育改革创新随着时间的推移有逐渐增强的趋势。

以安徽省铜陵市成为无择校的城市为例。近年来，铜陵先后将30多位市区教学骨干派至薄弱学校。1997年开始取消了“小学升初中”的入学考试，实行“划片招生、就近入学”的政策。为了使这一政策得到更多家长的理解和认同，在全市开展更新教育观念的大讨论，为广大公众提供了民意表达的有效途径，与此同时，市教育局会同纪检监察部门对小学毕业生的户口、实际住址情况进行严格审核，确保普通学校的优质生源不“流失”。而且，从1997年起，铜陵市就把辖区内省级示范高中的招生计划提取出来定向分配，每所学校按照初三毕业生人数的一定比例获得定向指标，指标比例逐年提升，从10%到20%到30%，2006年该比例达到65%，各校内部考取省示范高中的分数线最多能差到40分，这使得一些地处边远的学校有更多学生能够升入示范高中，也意味着每所初中每年都有固定比例的初中毕业生进入示范高中，从根本上消除了家长的择校动机。在国家政策与经费倾斜的基础上，2005年9月，铜陵市教育局出台文件，加强了初中学生学籍的管理，要求“人在籍在”，明文规定在毕业学校就读满两年的学生方可享受切块指标，且初二、初三的学生原则上一律不得转学。这一举措，进一步固化了改革成效，促进了义务教育均衡发展。同时，由于在教师调配、师资培训、教研指导等多方面对薄弱学校的倾斜，保证了整个铜陵市区中小学教师的学历、专业合格和教学水平基本一致。而且，铜陵市先后向薄弱学校投入大量资金，使全市市区中小学实验器材、电教器材和音体美器材全部达到国家和省定标准。随着2002年铜陵市教育城域网的开通，市区中小学全部实现了互联互通、资源共享，开始向信息化迈进。铜陵解决择校问题的经验表明，遏制择校风，根本不在“择”而在“校”，择校现象的源头不在家长、受教育者，而在学校和教育管理者本身，必须从公平配给教育资源入手，合理配置教育资源，大力扶持薄弱学校，努力缩小城乡之间、地区之间教育发展的差距，只有这样，才能有效遏制“择校风”。促进义务教育均衡发展的铜陵模式，展示出自上而下和自下而上相结合的教育改革机制的特征，体现出中央、地方、社会民众共同参与的合力。

总之，中国当前地方教育改革已经呈现出“自上而下与自下而上相结合”的新特征。当前深化教育改革的重要任务，就是要进一步落实、放大和创新这一特征，既要重视政府主导的重要职责，为改革提供整体设计、提供价值观、方向、规划和目标以及经费支持，也要通过改善政府治理、简政放权，培育社会参与力量，激励自下而上的基层创新，从而形成上下结合、多方合力推进教育改革的新局面。

（作者为中国浦东干部学院教研部副教授）

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