扶贫与地方政府的公出支出

扶贫投入虽然逐年增加，但是其不利影响也突显出来。扶贫有没有扭曲地方政府公共支出？目前我国学界对这一问题的特殊性还缺乏细致的了解和深入的研究，并且从实施效果来看政策并没有达到预期目的。本文把目标集中在扶贫与地方政府公共支出效用这一主题上进行文献综述，这对政府从以人为本的角度重新思考和完善扶贫政策、更有效的开展扶贫工作具有重要的实践参考价值。

20世纪80年代，中国启动了由政府主导的国家扶贫战略。典型的如1994-2000年期间实施的“八七扶贫攻坚计划”，该计划在全国范围内确定了592个国定贫困县。直到2000年，该计划覆盖了中国28%的县级行政单位，实现剩余8000万贫困人口大部分从贫困中脱贫。在该计划实施期间，中央政府累计投入了超过1240亿元的财政扶贫专项资金，每年投入的专项资金约占中央政府财政支出的5%-7%。

政府扶贫投入的逐年增加，一方面建立并规范了中国的反贫困体系，有助于扶贫减贫工作的顺利开展。例如，“八七计划”实施期间农村贫困人口每年平均减少500万-800万人。但另一方面，其负面影响也倍受关注。例如，地方政府通过虚列支出、改变资金用途和私设小金库等手段，将本该投入生产建设、义务教育和公共卫生等扶贫工程的财政资金，用于建造豪华办公楼或发放公务员工资等。

20世纪60年代末至70年代末，根据早期理论“面纱假说”，地方政府对转移支付的配置不产生实质影响，因此扶贫不会导致地方政府公共支出决策的扭曲。20世纪70年代末，“面纱假说”等早期理论逐渐被“粘蝇纸效应”理论所取代。根据“粘蝇纸效应”以及转移支付导致软预算约束和道德风险等问题的相关研究，政府间转移支付会影响地方政府在提供公共服务时的公平与效率，因此扶贫很可能会对地方政府公共支出决策产生负面影响。芮训媛分析了中国公共财政建设中是否产生了“粘蝇纸效应”以及如何进一步完善中国的财政拨款制度。王伟认为由于“粘蝇纸效应”的存在，拨款并不一定能够解决该问题，甚至有可能诱导基层政府财政赤字的增加。余珊，丁忠民用实证方法论证了我国地方政府的公共支出与地方政府税收及所接受的一般性转移支付资金间的关系，发现一般性转移支付资金存在“粘蝇纸效应”，它在地方政府提供公共产品与服务上具有正负两种作用。胡洪曙从经济学的一般原理出发构建了公共产品的最优供给模型，并分析了“粘蝇纸效应”对地方公共产品最优供给的影响以及由此而导致的对辖区居民效用最大化的影响。刘畅等在考虑转移支付内生性问题下，使用1999-2009年县级面板数据，对中国财政转移支付造成“粘蝇纸效应”的大小重新进行估计。进入20世纪末，理论研究主要关注公平与效率，即政府间转移支付是否使得地方政府更公平、有效地提供公共服务。张赟认为为了提高经济效率，应该加强地方政府公共支出绩效评价制度建设。涂斌 ，王宋涛研究发现财政分权和文化政策等政策变量、人均GDP、人口密度和居民受教育水平等经济及社会因素会造成地方政府的公共文化支出效率存在显著的差异。付文林，沈坤荣研究发现我国目前的转移支付制度不仅会带来地方财政支出的“粘蝇纸效应”， 而且地方政府的财力改善后，还可能通过调整现有的财政支出结构，偏离转移支付的基本公共服务均等化目标。汪利锬利用趋同模型对中国31个省1995-2012 年间公共服务支出差异拉大的速度进行了测度，发现中国地方政府公共服务支出以2.11%～2.28%速度逐渐拉大以及经济增长、政府间财政转移支付与中国地方政府间公共服务支出差异呈正向关系。李永友利用空间系统估计方法，对转移支付融资和分配机制与相邻县之间财政竞争关系进行实证研究，发现中国转移支付整体上并不具有协调地方政府间财政竞争的作用。

从上述综述可以看出，虽然已经形成了较为完善的体系和思路，为后续研究的开展提供了丰富的经验证据和有力的理论支撑。但仍有一些研究局限性存在：第一，以往的研究基本上是定性研究，缺乏实证数据的支持，只有少部分利用微观数据对贫困与地方政府公共支出问题进行了实证分析；第二，要顺利开展扶贫工作，使更多人脱贫，地方政府公共支出的合理性与有效性必不可少。只有深入了解地方政府公共支出对扶贫的反应，才能更好地促进地方经济发展、帮助贫困人民真正脱贫致富。现有研究虽然有使用模型来分析扶贫与地方政府公共支出的关联性的，但是国内大多数研究以及文献仅仅浮于表面，并没有对这一问题进行深层次的挖掘，从而影响了后续相关政策建议的提出。（作者单位为云南财经大学财政与经济学院）

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