美国职业化消防体制概览

摘要：本文以我国组建成立应急管理部、公安现役消防部队进行职业化消防体制改革为背景，从美国消防制度的历史沿革、美国目前的多元化消防体系、消防员培训体系、职业化待遇和福利保障体系等方面，介绍分析了美国在职业化消防体制方面的诸多探索和经验，以期对我国职业化消防体制的不断优化、应急救援能力的不断提高提供一些参考和借鉴。

关键词：职业化消防；美国；应急救援；体制改革

我国是一个灾害多发频发的国家，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，2018年3月根据第十三届人大一次会议批准，我国组建成立应急管理部。新组建的应急管理部整合了国家安全生产监督管理总局职责，以及国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等13个部门的应急管理相关职责。公安消防部队改制，不再列武警部队序列，全部退出现役，成建制划归应急管理部，承担灭火救援和其他应急救援工作，充分发挥应急救援主力军和国家队的作用。

美国，和中国同样作为幅员辽阔、灾害多发的大国，在如何有效开展应急救援工作、提高社会整体应急救援水平方面同样也做出了诸多尝试和探索。19世纪后半叶以前，很长一段时间里美国消防队伍主要以志愿者消防队为主，后来收费消防队逐渐代替了志愿者消防队伍。但是随着经济的快速成长、城市化水平的不断提高，美国在建国七八十年后开始频繁受到火灾的困扰。原有的消防体制指挥分散、各自为战、人员流动过快、专业化程度不高等弊端不断暴露出来。最终，美国通过不断的探索和尝试，确立了目前以职业制消防队伍为主力军的应急救援队伍。美国作为当时的新兴国家，在实行职业化消防体制之前与我国当前面临的消防问题有一定的相似之处，在职业化消防体制建设的探索道路上有着诸多经验和教训。经过不断探索，目前美国已经形成了以职业化消防队伍为应急救援常备力量和主力军的体制，职业化消防队伍是目前美国应急救援力量的核心力量。我国此次改革，消防部队和森林部队从武警部队剥离，并与安全生产等专业应急救援队伍一并作为常备应急骨干队伍，是我国应急救援力量向职业化、综合化和集中化方向迈进的一个重大举措，是我国应急管理体制建设中的一项重大进步。是我国应急救援职业化建设的关键性一步。因此，对于我国未来应急救援职业化建设而言，美国职业化消防体制建设探索过程中的经验和教训，对我国以消防队伍为常备应急骨干队伍的应急救援体制不断优化和救灾能力的不断提高，有十分宝贵的学习借鉴意义。

一、美国消防制度的历史沿革

美国作为一个移民国家，19世纪后半叶之前很长一段时间里，美国消防工作基本由民间志愿者承担。志愿者们除了自身从事的本职工作以外，以邻里和社区感情、个人责任感等因素为基础，在发生火灾等事故时业余从事消防救援工作。随着美国国家经济社会不断发展进步，蒸汽机消防车等新式消防装备不断在美国这个新兴国家出现，于是在一些经济发展水平较高的城市，逐渐出现了通过收取灭火救援费用维持自身经营的付费消防队。但是，随着经济的快速成长、城市化水平的不断提高，美国在建国七十到八十年后开始频繁受到火灾的困扰，原有的基层民众自发组织形成的消防体制存在的诸多弊端，不断暴露出来。

首先，由于美国移民国家的属性，美国很多市的消防部门负责人大多由选举产生或者由选举产生的市长任命，因此，消防队的负责人经常两三年就要面临班子更替带来的人员变动，十分不利于消防工作的长期稳定推进、不利于人员的技术积累以及专业数据档案的保存和积累。第二，由于美国当时城市主要为移民城市，原有的城市消防队主要以志愿者消防队为主，这类志愿者消防队的训练十分不规范，而且没有一定的标准，在火场上，大多都是依靠淳朴的个人感情和手足情义相互搭救；第三，由于工业化和商业文化的推广，配备先进蒸汽机消防车的收费消防队伍逐渐出现、并取代了原有的志愿者消防队。但是此类消防队虽然使用了更先进的消防车辆和装备，却依然没有规范的训练和培训体系，导致先进的装备与人员的职业素质不匹配。此外，城市的建筑规划、建筑设计、建筑材料和消防灭火设施设置等方面政府均没有明确的要求和法律约束。1872年在美国爆发的著名的波士顿大火（Great Boston Fire），使当时的美国各州政府正式认识到了其各地存在的消防体制问题。此次波士頓大火共烧毁美国著名城市波士顿市中心776栋建筑以及大部分的金融区，对美国当时新英格兰地区最著名的政治与文化中心波士顿的经济造成了严重影响。

此次大火引起当时美国社会的普遍关注，波士顿大火中上述消防体制所体现的弊端暴露无遗。自此，美国各地逐渐迈出了消防体制职业化探索的脚步，开始了漫长的探索过程。经过几十年的消防体制职业化探索，美国各州相继基本建立了政府提供资金、提供专业培训、队伍相对稳定以及装备相对精良的职业化消防队伍。并且职业化消防队伍逐渐成为美国城市消防救援的主要力量。

但是由于此前的职业化消防体制的探索多由各州自发推动，缺乏顶层设计，中央一级缺乏统一指挥、协调、指导全国消防工作的联邦机构和国家级消防培训机构，美国各地的职业化消防队伍逐渐暴露出面临大灾指挥分散、各自为战、培训水平良莠不一、培训标准参差不齐等弊端。针对这些问题，1973年美国全国火灾防控委员会发布了名为“美国在燃烧”的专题报告。该报告的作者估计，美国每年火灾造成12，000人死亡，300，000人重伤，每年财产损失114亿美元（注：该报告于1973年首次发布后，部分数据后期已作校正更新，根据美国国家消防局根据全国火灾报告系统NFIRS的数据估算，1973年以上三项数据分别约为6，200人，100，000人，直接经济损失27亿美元）。该报告提出了90项建议，其中就包括建议成立一个联邦机构，统一规范协调各州各自为政、标准不一的火灾防控工作，帮助解决全国范围内日益严重的致命火灾问题。以及建立消防人才培养的国家级平台——美国国家消防学院（National Fire Academy）。因此，美国国家消防局（United States Fire Administration， USFA）和美国国家消防学院在次年成立。根据1974年实施的美国联邦消防法的规定，国家消防局对许多与消防有关的联邦工作项目负有管理职责，如系统性的收集与火灾事件有关的统计数字（通过全国火灾报告系统NFIRS）、公共消防教育宣传、消防基金和资金管理和使用信息发布等。并且向公众提供家庭消防安全信息以及经过审批认可的消防安全公共场所名单。国家消防学院负责对大量来自美国和世界各地的消防队员进行培训。由于美国采取联邦制政府体制，隶属于联邦政府的国家消防局，并不对各州消防局行使领导职责，各州消防机构的工作直接向各州州长负责。

1979年，联邦政府为了更好地统一协调应急管理体系、优化配置应急管理资源，吸收整合国家消防局、联邦保险局、国家气象局的防灾职能、联邦事务管理局的防灾机构以及国家住房和城市发展部的联邦灾害救助管理职能等11个部门的应急管理职能组建美国联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency），自此美国国家消防局成为美国联邦应急管理局的下设部门。随后由于2001年发生了“911”恐怖袭击，2003年美国总统乔治布什为了加强美国本土防卫应急能力，组建成立美国国土安全部。联邦应急管理局被并入新成立的国土安全部。2007年，联邦应急管理局再次被调整为相对独立的联邦紧急事务管理机构，联邦应急管理局局长可直接向美国总统汇报、直接对美国总统负责，但该局仍挂靠在美国国土安全部。美国国家消防局作为全国消防工作的综合管理部门，是联邦应急管理局的重要组成部分。

二、多元化的消防体系

经过多年的消防队伍职业化发展，美国消防队伍目前实行职业制和志愿制相结合的多元化的消防体系。美国国家消防协会（National Fire Protection Association，NFPA ）2017年4月发布了关于2015年美国消防的最新数据，该数据包含了消防员、消防机构（由于美国为联邦制国家，各地消防局、处、支队名称不一，因此统称“消防机构”）、消防站、消防装备等多方面数据。该项统计中所指的职业制消防员包括了所有全职穿着制服服役的消防员在内，无论其负责灭火救援、防火检查还是管理工作。而该项统计中志愿制消防员包括了任何形式的兼职消防员。根据该项统计，美国共有消防员1，160，450名，其中职业制消防员约345，600名，约占消防员总数的30%，其余为志愿消防员。71%的职业制消防员在辖区内保护人口大于25，000人的消防机构工作，而95%的志愿消防员在辖区保护人口小于25，000人的消防机构工作。美国辖区人口超过100万人的消防机构，全部为职业制消防机构或以职业制为主的消防机构；辖区人口50万人以上、100万人以下的消防机构中，93.3%为职业制或以职业制为主的消防机构；辖区人口25万人以上、50万人以下的消防机构中97.0%为职业制和以职业制为主的消防机构。然而，全国所有辖区人口小于5万人的消防机构中，超过90%以上为志愿制或以志愿制为主的消防机构；由此可见，职业制消防队伍虽然在人员数量上少于志愿制消防队伍，但是却是美国消防力量绝对的主力军和核心力量。志愿制消防员数量众多很大一部分原因是因为其兼职属性。由于志愿制消防员是兼职的，因此需要招聘较多的人员以便保证每次出警人员充足。

职业制消防员的数量进几十年来随着社会的发展不断增长，1986年时，美国的职业制消防员数量为237，750名，职业制和以职业制为主的消防机构3，043个；到2015年，职业制消防员数量以及职业制和以职业制为主的消防机构几乎增长到1986年时的1.5倍，分别达到345，600名和4，544个。美国每千人平均职业制消防员达1.54个，部分发达地区达2个以上；如果将志愿制消防员计算在内，美国人口中每千人平均消防员数量可达3.36个。而我国目前，每千人平均现役消防员数量仅为0.13名，这个数字与美国人口每千人平均消防站数量0.183接近。

美国的消防机构共计29，727个，其中，纯职业制消防机构2，651个，占所有消防机构的9%；以职业制消防队伍为主的消防机构1，893个，和纯职业制消防机构数量相加的总和约占所有消防机构的15.3%。从数量上来看，纯职业制和以职业制为主的消防机构数量并不多，但是这9%的纯职业制消防机构却保护着49%的美国人口，而占总数量15.3%的职业制和以职业制为主的消防机构共保护着65%的美国人口。除了上述两类消防机构，还有5，421个消防机构以志愿制消防员为主，19，762個消防机构为纯志愿制消防员单位。这后两类消防机构大多位于广大乡村。美国消防机构类型与保护人口比例如图1所示。

全美国共有消防站58，750个，平均每个消防机构下辖1.98个消防站，但是由于美国各地人口密度差异较大，绝大多数辖区人口50万以上的消防机构消防站数量均在10个以上，而大多数人口密度较小地区的消防机构均只有1个消防站。

美国消防员主要以男性为主，根据2015年的统计数据，7.3%的消防员为女性，其中职业制消防员中女性占比3.7%，志愿制消防员中女性占比8.9%。从年龄来看，美国20.9%的消防员年龄在20到29岁之间，26.7%的消防员年龄在30至39岁之间，24.0%的消防员在40至49岁之间，17.2%的消防员在50至59岁之间，年龄在16-19岁之间的占3.3%，而大于60岁的消防员占比在7.9%。由此可见，50.7%的消防员年龄在30到49岁之间；而49.1%的美国消防员年龄大于40岁。从地域差异角度来看，辖区保护人口大于25，000人的消防机构里的消防员主要以30岁到49岁的青壮年为主，而在辖区保护人口小于25，000人的消防机构里工作的30岁以下、50岁以上的消防员的比例要明显更高。美国消防员各年龄层比例如图2所示。

美国各州政府对消防工作十分重视。消防服务支出从1980年到2014年（以2015年美元为基准扣除通货膨胀）增长迅速，1980年美国地方消防直接支出164亿美元，而2014年，美国地方消防直接支出达442亿美元。美国的消防队伍所承担的法定任务面广，职责多元化。除担负灭火救援任务外，其他自然灾害事故救援、交通事故救援、应急医疗救护等抢险救援与社会救助任务均由消防队伍承担。在美国，共有13，500个消防机构对外提供院前急救服务基础生命支持（BLS），约占全国消防机构的45.4%；4，617个消防机构不仅提供院前急救服务，而且提供高级生命支持（ALS）。而且从辖区人口来看，辖区人口在5万人以上的消防机构，90%以上均提供基础生命支持或高级生命支持服务。

三、多层次的消防培训体系

（一）消防员的招录

目前在美国申请成为消防员通常必须年满18周岁，具有高中以上文凭，并持有有效的驾驶执照。必须通过书面考试和身体测试，并完成一系列的面试，而且必须通过体检和药物筛查才能被录用。申请人被录取后必须在消防学院接受消防和急救医疗服务的培训并通过考核，并持有急救医疗技师（emergency medical technician， EMT）证书才能上岗。每一名正式消防员都需要接受不定时随机药物测试，并且需要完成常规体能评估。除了要求职业制消防员必须被认证为急救医疗技师外，一些消防机构还要求消防员获得护理人员资质认证。国家紧急医疗技术人员登记处（National Registry of Emergency Medical Technicians， NREMT）可以认证急救医疗技师和护理人员。各级NREMT认证都需要申请人经过培训并且通过国家考试。国家考试由计算机考试和实践两部分组成。

在当地或各州开办的消防院校里，新录用的消防队员将接受数月的训练。通过课堂教学和实践训练，学员们学习灭火救援技术和防火知识、当地建筑规范以及紧急医疗处置等方面的知识。在消防学院结业后，消防队员通常必须完成一段试用期才能成为正式的职业制消防员。而那些野外和森林消防员学员，可能还需要参加长达4年的“学徒计划”，这一计划将资深消防员指导和在职培训结合起来。

职业制消防员除了参加当地或州消防机构和培训机构举办的培训项目，一些消防员由国家消防学院主办的联邦培训班进行培训。这些培训课程包括防火技术、备灾、危险材料管制和公共消防安全和宣传教育等领域的课程。

虽然成为消防队员所需的最低文凭是高中文凭或同等学历，但是通过在职培训和学历教育提高能力或学历对于美国消防员却十分重要。一方面，实际工作中一些業务知识超越了高中毕业知识水平，因此对于需要开展伤情评估、创伤处理、清理阻塞气道等工作的消防员而言，通常需要取得急救医疗技师（EMT）认证，对于EMT认证的要求各州和各城市结合自身实际情况有不同的要求。另一方面，由于申请者众多、消防员岗位应聘竞争激烈。许多申请者具备知名学院或大学的两年制大专学历，一部分申请者还拥有火灾科学或相关领域的四年制本科学历。因此，美国很多消防部门已经把最低年限提高到了21岁。而且，许多申请者都会在应聘消防员之前先获得EMT或护理证书，以便在竞聘中更有优势。

此外，有志愿制消防员工作经历的申请人，在申请职业制消防员时可能会更占优势一些。志愿制消防员与职业制消防员均需要遵守NFPA 1001规范中相同的规定。在美国除佛罗里达州以外的地区，志愿制消防员可承担的消防任务不受额外限制、与职业制消防员相同。但在许多州并不强制要求志愿者通过认证。因为大多数志愿制消防员都从事其他职业，因此不能全职参加培训。所以，当地消防部门每周或每月举办培训，以确保每个志愿制消防员都具备需要的技能。

（二）消防员的晋升选拔

对于普通美国职业制消防员而言，有着比较多元化和明确的晋升途径。通常情况下，消防队员可以晋升为工程师或机械师，然后晋升为副队长（lieutenant）、队长（captain）、大队长（battalion chief）、助理总长（assistant chief）、副总长（deputy chief），最后成为总长（chief）。对于晋升到大队长以上的职位，许多消防部门现在要求晋升者必须拥有学士学位，且最好为火灾科学、公共管理或相关领域的学位。此外，一部分消防队员在获得足够的经验后，最终也可以选择成为消防检查员或火灾调查员。

虽然美国消防机构在消防员招录时对于消防员的学历门槛设置并不高，但是拥有更好的教育背景将在指挥员的选拔和后期晋升中获得一定的优势和更大的空间。目前美国马里兰大学、俄克拉荷马大学和伊利诺伊理工学院等高校都设有消防系，且设有硕士点或博士点，为社会培养消防专业硕士、博士等高级技术人才。

四、完善的职业化待遇和福利保障体系

美国实行联邦体制，消防工作由各州、市、县政府负责，美国各地消防局预算属于地方财政，包括消防人员薪金在内的消防经费直接由当地政府负责。经费由城市议会进行审核，消防机构负责人管理。美国职业制消防员薪资待遇及退休等各类保障优厚。不仅在职时享受相对于社会平均工资较高的薪酬，退休后根据工作时间长短也可领取丰厚的退休金。美国各地政府通常规定消防员在消防机构工作25年以上可以选择退休，并依据美国退休计划（401k）获得相应的福利。除了个人享受各类福利待遇外，消防员家人通常可终生享受医疗保险。美国对牺牲的消防员，采取联邦政府、地方政府补偿与保险给付相结合的办法，给予家属较高经济补偿。通常联邦政府补偿10万美元，地方政府补偿12万美元，保险给付30万美元，以上共计52万美元，再加上牺牲消防员牺牲时至退休（以60岁计）的工资，一并给予家属补偿。此外，与警察等公职人员不同的是，政府许可消防部门专门设立消防基金，通过接受社会捐款等方式为殉职消防员提供丰厚的抚恤金。

根据美国消防协会的统计，美国消防员每周工作时间在40小时至60小时不等，实行轮班执勤制。大多数消防员轮班工作24小时，休息48小时或72小时；或者采取比较灵活的工作时间安排，例如工作10小时，休息14小时。

根据美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）数据（更新于2017年10月），2016年美国职业制消防员平均年薪48，030美元，防火监督检查、火灾调查等技术性岗位平均年薪56，130美元。全美国消防员平均年薪超过73，000美元的地区就有10个之多，其中旧金山部分地区消防员平均年薪达90，140美元，远高于同期美国各行业平均收入年薪37，040美元。此外，美国职业制消防员薪资涨幅大、收入上升空间大，以纽约市消防局公布的数据为例，副队长级（lieutenant）年薪可达125，848美元，队长级（captain）可达149，163美元，而大队长级（battalion chief）年薪可达161，281美元。横向比较来看，根据国际劳工组织（International Labour Organization）发布的各国2005年官方统计数据，美国消防员2005年平均每月净收入为2，729美元（2005年汇率）在各国消防员中排名第一，而中国消防员的平均月净收入仅为131美元（2005年汇率）。

由于以上完善的职业化待遇和福利保障体系，根据美国著名杂志《美国新闻和世界报道》，从美国全国民意研究中心（National Opinion Research Center）的调查结果看，美国消防员对职业的满意度仅次于神职人员。并且，根据美国哈里斯民意调查机构（Harris poll）的调查结果，美国消防员与科学家、医生等职业连续多年位居全美最受尊敬职业的前列。

五、结语

由上述内容可见，美国职业化消防体制经过一百多年的发展，已经形成了相对成熟稳定的体系结构，其特点可归纳为以下几点：第一，突出能力导向，强调选拔晋升与培训挂钩，注重终身职业培训。美国职业制消防员，从新消防员的选拔，到后期消防员、指挥员的晋升，均与规范而完善的培训体系密切挂钩。以美国国家消防学院为核心的、规范而完善的消防培训体系，为全美国职业制消防员提供了一把职业能力的标尺，确保以能力为导向，能者上平者让庸者下，构建了风清气正的职业生态和“正淘汰”的职业环境。第二，对于消防高度重视，消防投入大。美国作为联邦制国家，各地消防队的经费主要来源于地方，各地政府、社会各界对于消防高度重视，由于美国各州经济发展相对较平衡，城乡差异较小，各地消防工作均有较为充足的经费保障，各地固定消防设施的建设水平也相对平衡。第三，职业发展前景明确，职业保障制度完善。美国的志愿制消防员社会地位高、具有廣阔而明确的职业发展前景，结合自己的能力特点可以选择不同的岗位作为终身职业，达到什么能力，就获得什么待遇，个人均有明确预期。而且完善的职业保障制度，使职业制消防员没有后顾之忧，可以把个人精力全身心投入到提升业务能力、训练执勤以及履行全部应急救援任务上。第四，注重发挥志愿制消防员的力量。美国的志愿制消防员，不仅在数量上占据了美国消防员群体的大部分数量，且无论在广大的乡村小城镇还是在需要跨区域协同处置的重大灾害现场，为数众多的志愿制消防员作为职业制消防员的重要补充和辅助力量，均发挥了重要作用。

我国此次组建应急管理部并推进消防职业化改革，是我国应急救援力量走向职业化、综合化和集中化的一个重大举措，是我国应急管理体制建设中的一项重大进步。有助于将原先分属于不同行业领域和部门的力量高度整合起来，进一步提升应急救援力量的合力，同时也是我国应急救援职业化建设的关键性一步。中国职业化消防体制改革自上而下、由顶层设计向基层推动，避免了曾经美国在职业化消防体系建设探索过程中走过的许多弯路。中国实行职业化消防体制后，如何在运行与开展实际工作过程中不断进行体制优化、如何不断提高应急救援能力，是我们需要不断思考与探索的问题。对于这一问题，此前美国在职业化消防体制方面的诸多探索、经验和教训，值得我国消防应急救援工作学习和借鉴。

参考文献：

James M. Bugbee.Report of the Commissioners Appointed to Investigate the Cause and Management of the Great Fire in Boston；Records of the Late London Fire-Engine Establishment by Captain Eyre M. Shaw[J].The North American Review，Vol.117，No.240（Jul.1873）：108-141.

The Rebuilding of Boston.One Year After the Great Fire.November 10，1872（Archived at Damrell’s Fire）[N].Boston Morning Journal.XL（13）：509.1873-11-10.

National Commission on Fire Prevention and Control.America Burning[R].United States：U.S.Government Printing Office，1973.

作者简介：

杨华（1986—），男，山东东平人，中国科学技术大学工学博士，香港城市大学哲学博士，曾任香港城市大学土木及建筑工程系研究助理，现为山东消防总队高级工程师，中国人民武装警察部队学院消防指挥系选聘教官，主要从事建筑火灾防控及灭火救援技术的研究，在国内外学术期刊发表论文共17篇（其中SCI/EI收录10篇），出版个人编著1部，发明专利1项。

吴立志（1968—），男，浙江金华人，教授，博士，中国人民警察大学消防指挥系主任。

李思成（1977—），男，山东郓城人，教授，博士，中国人民警察大学消防指挥系灭火技术教研室主任。

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