论航运市场监管的创新

本文以构建水运市场行政调查制度为突破口，研究弥补现有立法在市场行为监管中的空白，为交通运输主管部门提供高效、有力的监管手段和机制具有重要的意义。

经过30多年的发展，我国航运市场已初步建立，企业全部实现与政府的脱钩，除少数经营业务以外，投资者可以经营各类水路经营业务，市场准入和运力增减不受计划数量的控制，运价完全通过市场调节。市场机制的形成，有效发挥了市场主体的积极性，提高了资源配置的效率，极大促进了水运行业的发展。但同时，受我国特定时期的经济社会发展水平限制，航运市场机制尚不健全，市场主体行为不规范，在一定程度上制约着航运业的健康发展，在安全、环保等方面积累着社会风险。因此，如何在市场全面放开的条件下，进一步规范市场，就成为航运立法的重大任务。而现有国内水路运输行政法规和规章是以市场准入方面规定为主体，对进入市场后的行为规范和违法行为的界定缺乏具体和可操作性的规定，侧重于现场监管的内容，缺乏能够及时发现和处理复杂和隐蔽的市场交易违法行为的有效监管手段和机制。在这种背景下，以构建水运市场行政调查制度为突破口，为交通运输主管部门提供高效、有力的监管手段和机制具有重要的意义。

行政调查的含义及其在市场监管中的作用和地位

市场调查制度是指行政机关在对特定的市场行为和情形做出处理之前，进行的收集与该行政行为有关的信息和资料的活动，是市场监管的一种方式。作为一种行政行为，行政调查行为具有以下特征：一是行政调查的主体只能是行政主体；二是行政调查是行政主体的职权行为，具有命令性、执行性和强制性特点；三是行政调查只能在行政主体职权范围内进行；四是行政调查的内容是收集有关信息和证据。行政调查的含义决定了其在航运市场监管中的特定地位和优势：

行政调查制度具有强大的证据搜集功能。可通过利益相关人举报、行政机关听证等程序，要求各相关方提供符合相关要求的证据材料并进行辩论，可充分发挥市场主体在获取相关材料和证据方面的积极性、主动性，突破行政执法中的信息不对称难题。

行政调查是针对复杂问题才展开的调查活动，可以集中有限的监管力量，解决航运市场中具有突出性、代表性的问题，起到以点带面的示范效果，是一种以相对较低的执法成本更好地实现行政目标的执法手段。

行政调查制度改变了行政机关单方面监督、单向执法的传统执法模式。行政机关收集信息资料的活动也经常与相对人的权益紧密相关，行政调查在行政过程中充分吸纳了利益相关人的参与，顺应了当下行政活动更加注重行政过程、更加注重公众参与的历史潮流。

行政调查是可以同时体现权威性和政策性的较为灵活的管理手段。行政调查程序启动和实施本身体现具有较强的震慑力，同时对程序进程和具体结论，行政机关具有较强的自由裁量权，是一种能够充分体现行业政策的灵活管理手段。

正是因为市场调查所具有的特征和优势，其已经成为各主要发达国家实施市场监管必不可少的组成部分，在反垄断、反倾销、反补贴和海运不正当商业行为管制中得到广泛使用。

现有水运市场监管制度体系的不足

水运市场监管延续了传统的以市场准入为主的管理体系，随着经济社会的发展，这种作法的局限性逐渐显现出来。一方面，准入标准的设定很难作到科学性和完备性，往往具有一定的主观性，难以及时反映市场的变化；二是准入标准引致市场规避行为，目前国内水路经营中广泛存在的船舶挂靠、挂而不管现象也是例证；三是市场准入的严肃性要依靠后期的监管，随着市场准入标准不断提高，监管成本和监管难度不断提升。

现有监管体系无法适应水运市场行为动态监管的需要。水运市场交易和竞争行为具有相当程度的内部性、隐蔽性、复杂性，依靠传统的 “一双眼、两条腿”的现场监管模式无法及时发现和有效确认。

现有监管力量和手段难以应对市场的飞速发展。随着水运市场的发展，市场主体数量和市场容量飞速增长，有限的监管力量与众多而分散的监管对象之间的矛盾更加突出，监管难度不断加大，传统的监督机制和检查手段已经难以满足水运市场监管的需要。

综上所述，在逐步弱化行政许可管理的大背景下，市场监管的重点将逐步转向市场违法行为的监管上来。而依靠传统的监管手段难以有效实施对违法行为的监管。在这种情况下，充分认识到行政调查制度的特征和优势，进一步建立和完善现有行政调查制度，是构建新型的水运市场监管制度体系，适应水运市场监管新形势的必然要求。

水运市场行政调查制度构建的法律空间

从对交通运输部职责和《反不正当竞争法》、《价格法》等相关法律的分析来看，交通运输主管部门具有航运市场的监管职责，并在违法行为的调查处理上具有相当的空间。

国务院发布的《交通运输部主要职责、内设机构和人员编制规定》中明确规定交通运输部“承担道路、水路运输市场监管责任”。根据宪法第89条规定，确定国务院组成部门的任务和职责是国务院的专属职权。因此，国务院规定其组成部门任务和职责的专门文件，在明确国务院组成部门职责、权限方面具有极高效力。航运市场监管是一个动态过程，它涵盖从航运市场准入、航运市场行为规范到航运市场违法行为的调查、处理的全过程。对航运市场违法行为实施调查、处理，是交通主管部门履行市场监管职责的重要内容。

《反不正当竞争法》作为专门调整市场竞争行为的法律，但仅适用于该法第二章中明确规定了11种不正当竞争行为，对于航运市场中存在超出前述11种类型的不正当竞争行为，交通行政主管部门根据其职责具有当然的监督检查权，并可根据需要实施调查。此外，《反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的依照其规定。”该规定并未明确排除交通主管部门依据职责对航运业的前述11种不正当竞争行为实施监督检查的权力。同时，法律行政法规也可明确授权交通主管部门对航运市场中的不正当竞争行为实施监督检查，并根据需要实施调查。

《价格法》是专门规范价格行为的法律，其法律规定也为行业主管部门依据职权规定对价格违法行为的调查处理留出了空间。一是《价格法》第五条规定：“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。”而价格机制是市场机制的重要环节，因此，价格行为监管是市场监管的当然组成部分，所以，交通运输部是航运市场价格行为的监管部门，可以依照《价格法》的有关规定对价格违法行为实施监督检查、认定和处罚；二是《价格法》第四十条规定：有本法第十四条第（一）项、第（二）项所列行为，属于是全国性的，由国务院价格主管部门认定；属于是省及省以下区域性的，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门认定。”因此，对于这两项规定所列的相互串通、操纵市场价格行为和低于成本的价格倾销行为，其认定权专属于价格主管部门，但是这并不妨碍交通运输部对上述违法行为实施监督检查及根据需要实施调查，并提出认定和处理建议；三是某些加剧了价格不正常现象的行为，并不属于《价格法》明确规定的范畴，行业主管部门可以根据行业立法实施调查和处理。以以下这一种特殊市场违法行为为例：即国内水路运输及辅助经营者作为客货代理人，以低于运输成本的价格为委托人承揽货物的行为。虽然从表面上看，这种违法行为与低于运输成本运输有关，并实际上加剧了价格不正常现象。但是客货代理人所获得的收益并不低于其提供中介服务的成本，因此他们并不属于《价格法》第十四条第二项所规定的低价倾销行为，而是航运业特有的市场违法行为，应当由交通运输部依据职权实施调查。由此可见，某些市场行为与价格违法行为直接相关，但又不是《价格法》明确规定的违法行为，对于这些行为，可以由行业主管部门根据行业立法实施相关调查和处理，并可以此作为突破口，起到遏制相关一系列价格违法行为的效果。这种做法已经得到有关行业市场管理立法的实践的支持 。

航运市场调查制度立法实施建议

鉴于航运市场调查制度的建立涉及与价格、工商等综合性部门的职责交叉，因此需要根据航运业市场违法行为具体特征和相关立法的内容，研究行业主管部门在相关行为调查处理方面的职责范围，指导行业立法活动。具体可采取以下几种方式：

对易产生职权交叉且存在行业管理空间的行为，通过行业法律或行政法规，明确行业管理部门的调查处理权限，在此基础上，通过部门规章对行业市场调查的具体程序、要求和处理措施进行规定。

对存在监管职责交叉且具有行业管理空间的行为，在没有有关法律法规规定支持的情况下，也可以通过部门规章采取以下几种处理方式：第一种是规定行业主管部门独立调查并将调查结果提交综合主管部门，由其作出最终的认定和处理；第二种是规定行业主管部门独立实施调查并作出认定，根据认定结果实施相应的非处罚性限制措施（如停止批准新业务和新增运力许可、限期整顿、撤销荣誉称号、向社会公告等），同时将认定结果移交综合主管部门，由其依法处罚；第三种是行业主管部门依据《三定方案》和固有职权，独立实施调查、认定和处理。

对不属于《反不正当竞争法》、《价格法》等规范的行业市场违法行为，可以直接通过部门规章对调查处理作出规定。

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