2015年中国工业结构调整发展形势展望

2014年，全球经济增长陷入“新的平庸”的状态，我国经济发展告别高增长时代，步入“新常态”。为改善实体经济发展环境，我国在稳增长、促改革、调结构、惠民生方面采取了一系列政策措施，政策效应逐步显现，全年我国工业经济总体上保持了平稳的发展态势。2014年1-10月，我国规模以上工业增加值累计同比实际增长8.4%。支持工业经济发展的新一代信息技术、高端装备制造、新能源等新兴产业发展迅速。但我国目前正处于增速换挡期、转型阵痛期和改革攻坚期，还面临着产能过剩严重、内生动力不足等诸多问题。2015年，我国应进一步加大结构调整力度，促进工业结构转型升级。

对2015年形势的基本判断

（一）高技术产业和战略性新兴产业引领工业经济的发展

近期以来，我国高技术产业、战略性新兴产业服围绕经济发展方式转变的主线，发展呈现良好态势。国家重大科技专项如“核高基”、新一代宽带无线移动通信网、高档数控机床和大型飞机等进展较为顺利；物联网的应用范围逐步扩大，用于工业、交通、物流、环保、医疗、安防等诸多领域。2014年前三个季度，我国高技术制造业和装备制造业的增加值分别增长了12%和10.8%，均快于工业的整体增长速度。从各行业来看，除化学纤维制造业和专用设备制造业的增长速度略低于工业整体速度外，其他行业的增加值增长速度均快于工业增长速度。从各地区来看，安徽、广西、江苏、湖北的战略性新兴产业增速均在15%以上；2014年1-9月，深圳战略性新兴产业的增加值占地区生产总值的比重达到37.7%。

表1 2014年1-10月高技术制造业增加值累计增长速度

行 业1-2月3月4月5月6月7月8月9月10月

医药制造业13.31312.713.213.413.212.912.612.3

通用设备制造业1110.910.310.29.910.210.1109.7

专用设备制造业12.111.510.498.68.78.47.97.4

铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业 87.58.69.911.212.112.612.212.3

化学原料及化学制品制造业12.011.811.110.010.911.010.710.710.5

计算机、通信和其他电子设备制造业8.911.311.31111.611.511.211.911.9

仪器仪表制造业6.57.79.29.910.410.29.89.99.6

数据来源：国家统计局

我国高度重视高技术产业和战略性新兴产业的发展，在充分发挥市场配置资源基础性作用的基础上，采取了一系列措施为高技术产业和战略性新兴产业的发展营造良好发展环境。出台生物、数字电视、集成电路、软件、平板显示等行业发展的产业政策，如《国家集成电路产业发展推进纲要》；吸引社会和民间资本更多地投向新兴产业；启动实施了智能制造、北斗卫星导航等一批重大应用示范发展项目；建立产业创业投资引导基金，引导和推动新兴产业发展，如，2014年，中央财政下达战略性新兴产业发展专项资金20亿元，与地方政府联合参股，吸引社会投资者出资设立49支创业投资基金；成立了国家集成电路产业投资基金。

2015年，在创新驱动战略引领下，高技术产业和战略性新兴产业将继续引领工业的增长，特别是新一代信息技术的广泛应用，居民消费结构的逐步改善以及信息消费的不断扩大为新兴产业发展提供更为广阔的市场空间。2015年，高技术产业业和战略性新兴产业仍将是工业结构调整的主要推动力。

（二）企业兼并重组继续保持活跃状态

2014年，国际金融危机影响逐步减弱，世界经济缓慢复苏，企业盈利兼并重组时间窗口期，金融危机期间缩减投资并积累一定资本的企业纷纷抓住部分企业经营不善、濒临破产的良机，开始收购优质资产，国内外并购市场均呈现出近年来最为活跃的态势。根据普华永道、汤森路透等咨询机构数据，上半年，国际并购市场交易金额达到1.75万亿美元，比上年同期增长75%。前三季度，中国企业参与的并购交易金额高达2753亿美元，较上年同期增长45%，为2008年国际金融危机以来的最高值。2015年，仍然是兼并重组的时间窗口期，对于我国来讲，经济增长将保持新常态，产业结构将加速调整，而优化企业兼并重组市场环境配套政策措施的出台将进一步加快国内企业并购整合速度。2014年3月提出了推进审批制度改革、完善财税和职工安置政策、改善金融服务、加强产业政策指导等政策措施。发展改革、工信、财政、国土、证监、银监等部门按照任务分工出台了配套的措施，其中，审批制度改革、职工安置等政策已经出台，财税、金融政策也有望在年底左右发布。这些政策的实施将有效缓解长期以来企业兼并重组存在的融资难、税负重、审批环节多、职工安置困难等问题，为企业并购营造良好的政策环境。在宏观经济形势的影响和政策的推动下，加之我国改革开放和国际合作力度进一步加大，刺激国内企业走出去，寻求跨国战略合作伙伴，2015年，我国企业将充满并购整合的动力和活力，企业跨国并购的交易数量和金额将逐步提升，并购交易市场将继续保持活跃态势。

（三）产能过剩对工业结构转型升级的倒逼效应更为明显

产能过剩是制约我国工业经济发展的一大结症，化解过剩产能是促进工业转型升级的重要举措。2013年，国务院印发了指导意见并出台了配套措施，2014年，工业和信息化部发布《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，对钢铁（炼钢、炼铁）、电解铝、水泥（熟料）、平板玻璃行业项目建设实行产能置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换，通过严控增量、优化存量并举的方式化解过剩产能。2015年，随着化解过剩产能各项政策的落实及产能过剩倒逼企业技术升级、战略调整甚至是退出的效应充分发挥，工业结构转型升级的速度将进一步加快。一方面，受产能过剩影响，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、乳粉等行业利润水平一直未有明显提高，企业生存愈加困难，迫使部分企业缩减产能，降低成本，有条件的企业通过引进先进技术设备提升产品附加值，或通过并购、战略合作等手段另找出路，从而加快落后产能的淘汰，进而带动全行业技术水平的提升。另一方面，化解产能过剩、淘汰落后等政策力度的加强将加快落后产能的退出。特别是部分行业产能等量减量置换办法的实施、环境保护的压力和负面清单管理方式的转变将增大企业生产经营压力，企业要扩大规模，就必须淘汰落后产能，这也将倒逼企业提升技术和设备水平。

（四）依托特色优势，区域产业加快联动协调发展

我国打破原有点状、块状的区域发展方式，调整传统东中西三大区产业布局模式，依托长江黄金水道和丝绸之路等特色优势，以长江水道和丝绸之路为轴心，跨区域布局产业。我国制定了海上丝绸之路和丝绸之路经济带“一路一带”发展战略，出资400亿元成立丝路基金，为一带一路战略沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持平台。2014年9月提出要将长江经济带打造成东中西互动合作的协调发展带。国家区域经济发展思路的转变将带动东中西产业的互动互通。2015年，围绕长江经济带、丝绸之路经济带和海上丝绸之路的建设，我国产业将从集中向某一区域转移变为沿长江、丝绸之路合理布局，依托黄金水道铁路联运等交通基础优势，形成东中西配套、联动互通的产业格局，进而带动东中西产业协调发展。

需要关注的几个问题

（一）工业结构调整内生动力不足

目前，我国工业结构调整面临的主要问题之一就是结构转型升级的内生动力不足。一是倒逼机制作用未充分发挥。我国在金融危机中形成经济发展方式转变“倒逼机制”，但不适应工业转型的制度约束依然存在，部分企业加速升级转型的动力依然不足。二是难以摆脱原有投资拉动、规模增长路径依赖。一直以来，我国经济的增长主要依靠投资和出口拉动，而消费需求对经济增长的贡献不足，内需不足特别是居民消费需求不足制约了经济增长。但短期内这种经济过于依赖外延式扩张而不是内生增长的方式难以改变。三转型的能力不足。我国自主创新能力较为薄弱，工业整体技术水平还亟待提升，研发能力较为薄弱，尤其是产业核心技术受制于人，如汽车的自动变速器全部依赖进口，产业链、创新链、价值链还未形成良性循环。科技部数据显示，2013年，全国规模以上工业企业研发经费占主营业务收入的比重为0.8%，而发达国家的这一水平一般在2.5%至4%之间。此外，经济发展方式转变的关键在于人才，而我国人才的缺乏制约了工业结构调整。

（二）促进企业兼并重组的市场环境和体制机制有待完善

国发14号文及配套政策措施的出台虽然可以缓解企业兼并重组存在的问题，但是由于部分政策难以切实落地，影响兼并重组工作的进程。一方面，促进企业兼并重组的财税、金融及资本市场等相关配套政策措施仍在研究制定过程中。地方由于中央尚未未出台配套政策措施，相应落实14号文的实施细则也未能出台，导致国发14号文提出财税、金融、资本市场等促进企业兼并重组的政策措施在部分地区未能落实到位。同时，个别企业反映，部分地区政府为保证税收和GDP，不希望本地企业被外地企业收购，因而对职能部门施加压力，阻碍跨地区并购重组。另一方面，企业对政策的理解不够、运用不足，也影响政策的实施效果。调研中发现，很多企业缺乏政策敏感性，不会运用政策通过相应部门解决兼并重组过程中遇到的问题，甚至有企业尚不知道国家颁布了哪些兼并重组政策，导致政策未能真正发挥作用。

（三）部分行业化解产能过剩压力依然较大

虽然国家化解产能过剩的政策力度近年来有增无减，且逐步形成常态化的工作机制，但是从实际看，钢铁、水泥等行业削减产能依然面临较多困难，婴幼儿配方乳粉、LED、化工、光伏、风电设备等行业也面临较大的化解过剩产能压力。一是国内经济仍然面临较大的下行压力，经济增长放缓态势明显，部分地方政府为保证经济增长，扶持本地濒临破产企业，使得落后产能的推出受到一定影响。二是部分企业为保证市场份额，也不愿意削减产能。特别是，随着淘汰落后产能工作的深入推进，按照过去淘汰标准，大部分落后产能已经淘汰殆尽，淘汰落后对化解过剩产能的作用有限。三是面对经济下行和政府绩效考核压力，大部分地方政府再次祭出投资拉动经济手段，鼓励企业加大投资以带动经济增长，导致部分行业产能过剩问题可能进一步恶化。

（四）战略性新兴产业发展政策环境有待进一步优化

为促进战略性新兴产业的发展，无论是国家层面还是地方政府都出台了一系列的政策，但是这些政策对于该产业的发展的支持力度仍较为有限。一是政策落实有待进一步加强。战略性新兴产业发展的促进政策已出台了许多，但有些政策缺乏明确的责任主体和实施主体，未得到有效落实。二是政策制定条块化、碎片化，缺乏协调性，没有形成完整的体系。政府部门在出台各行业的规划和政策时，部门之间缺乏有效的沟通，导致整个产业的布局缺乏宏观指导。三是地方政府重复投资问题严重。各地方政府纷纷投资战略性新兴产业，存在较大盲目性，造成技术重复引进、布局雷同和低水平竞争，将会导致产业缺乏竞争力和产能过剩的问题的出现。

应采取的对策建议

（一）实施工业结构调整“负面清单”管理模式

积极推进“负面清单”工业结构调整模式。一是界定“负面清单”管理的范围和领域。界定“负面清单”在工业结构调整中的管理领域，实施行业非禁即入管理，通过“禁入条件”规范企业行为。二是创新和完善管理与服务机制。为配合“负面清单”为核心的产业管理模式，应积极促进政府部门间产业基础数据共享，建立较为完善的产业公共信息数据库和政府部门间的协调机制，促进信息资料共享。三是重视与“负面清单”相配套的事中事后监管体系建设。建立“负面清单”动态调整机制，跟踪“负面清单”在实际中应用的效果和影响，并根据实际情况适时进行补充、完善、修改和调整。将“负面清单”管理与产业规划布局、环境和生态保护要求、能耗限额标准、技术法规标准、劳动者权益保护、反垄断审查等政策手段结合起来，构建全面的风险管理防御体系。完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度。

（二）建立和完善化解产能过剩矛盾的长效机制

化解产能过剩矛盾不是一朝一夕的事情，更不能因经济形势不好而放松工作力度，相反要抓住经济下行、行业盈利能力下降、企业生存困难的机遇，采取有效措施，倒逼企业缩减产能，转型升级。一是继续加大对地方淘汰落后产能、化解过剩产能工作的督查力度，对于违规操作和拒不执行国家政策的部门和责任人坚决查处。二是调整落后产能认定标准，鼓励地方结合本地实际制定高于国家标准的淘汰落后产能标准，通过差别化电价、水价等政策推动落后产能退出。三是钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等产能严重过剩行业严格执行产能等量减量置换制度，严禁控制新增产能，对于违规新增产能的部门坚决追究责任，对于其它产能严重过剩的行业，推广产能等量减量置换办法，合理控制新增产能。

（三）加强部门协调配合和政策宣传指导，推动兼并重组政策落地

针对企业反映兼并重组政策落地难的问题，一方面，要加强兼并重组相关职能部门工作的协调配合，加大对地方落实政策的督查力度，保证各项政策措施落实到位。充分发挥企业兼并重组部际协调小组作用，有关部门加强工作沟通，建立财税、金融、职工安置、审批、统计、土地等重点工作协同工作机制，各项工作牵头部门组织参与部门共同推进工作。各地工信部门抓紧牵头制定落实国发14号文的实施细则，国家兼并重组工作牵头部门组织相关单位定期检查各地落实政策的情况，并进行相应的指导。另一方面，充分发挥行业协会、中介、专业化咨询机构及网络平台的作用，加强对企业的宣传和解读。培育一批兼并重组专业化中介、咨询机构，鼓励、支持行业协会、中介机构、咨询机构向企业解读并指导企业运用兼并重组政策并做好相应的培训工作。依托各级政府部门的企业兼并重组公共信息服务平台，向企业宣传兼并重组政策，收集整理兼并重组典型案例和先进经验，向企业推广。

（四）强化战略性新兴产业政策的衔接和落实

为促进我国战略性新兴产业的发展，应进一步优化其发展的政策环境。一是积极落实相关政策。各部门和各级政府应积极落实我国已出台的战略性新兴产业的相关政策，促进新兴产业的发展。二是促进政策之间的协调。各部门和各级政府之间应积极进行沟通，加强宏观指导，确保政策之间体系化。加强政策整合完善，着力消除战略性新兴产业政策扶持体系和扶持对象交叉重叠现象。三是扩大政策扶持范围，将产业研发设计、生产制造扶持政策体系延伸到配套服务环节。

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